最高法院：征地拆迁十大案例裁判要点集锦

案例1

（2019）最高法行赔申51号

【裁判要点】针对行政机关未经批准即征收涉案土地的行为，若撤销该行政行为将会给社会公共利益造成重大损害，人民法院可以在判决确认该行政行为违法的同时，责令行政机关补办征收土地手续，一并对被征收人履行补偿安置义务。

为了更好地保障被征收人权益，相关单位应尽快书面告知未领取相关款项的被征收人相应的依据和具体款项；被征收人仍然拒绝领取的，应依法办理提存手续。同时，行政机关也应尽快履行征地报批义务，并在取得相应的征地批复后，妥善处理好后续事宜。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 赔 偿 裁 定 书

（2019）最高法行赔申51号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）:李学农，男，1968年6月13日出生，汉族，住山东省邹平县。

委托诉讼代理人：李春兰，北京新翰律师事务所律师。

委托诉讼代理人：王春刚，北京新翰律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省邹平县人民政府。住所地：山东省邹平县鹤伴二路***号。

法定代表人：马军权，县长。

一审第三人：山东省邹平县孙镇党里村村民委员会，住所地：山东省邹平县孙镇党里村。

法定代表人：孙小虎，主任。

再审申请人李学农因诉被申请人山东省邹平县人民政府（以下简称邹平县政府）、山东省邹平县孙镇党里村村民委员会（以下简称村委会）违法占地行政赔偿一案，不服山东省高级人民法院（2018）鲁行终457号行政赔偿裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。

再审申请人李学农向本院申请再审：请求依法撤销一、二审判决，依法再审本案，支持其赔偿请求。主要理由：其向邹平县政府申请赔偿时，已实际丧失耕种土地3年，截止现在已丧失5年，已经造成的实际损失不是预期土地收益；二审判决要求由邹平县政府在完善相关征收土地手续的情况下，另行补偿相关费用，违反法律规定及制度设计的初衷。

本院认为，原审法院已经查明邹平县政府已按照288号批复的规定，将涉案土地的土地补偿款、安置补助费全部拨付到邹平县孙镇财政审计所，地上附着物补偿款（包含青苗补偿费）已通过银行转账的形式拨付至被征收人个人名下。村委会提供的证据也已证明，村委会遵循民主议政原则，依照法定程序制订了土地安置使用分配方案并在全村通过；且其他被征收人均已领取涉案土地的土地补偿费和安置补助费，只有此次诉讼中涉及的部分人员因对补偿的标准不满意而未领取。涉案土地被征收后，只是因再审申请人对补偿标准有异议，未与征收单位达成补偿安置协议，但邹平县政府并未剥夺再审申请人补偿安置的权利，其可随时领取涉案的土地补偿费和安置补助费。再审申请人要求赔偿违法占地安置费、无法耕种的经济损失和维权费用，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》的规定。一、二审法院判决驳回其有关赔偿的诉讼请求，结果符合法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。

综上，李学农的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人李学农的再审申请。

审 判 长　耿宝建

审 判 员　李智明

审 判 员　杨科雄

二〇一九年四月一日

法官助理　李秀丽

书 记 员　耿丹阳

案例2

（2018）最高法行再119号——刘以贵诉阜宁县政府、阜宁县国土局、阜宁县住建局城建行政强制案（谁拆的？）

【裁判要点】

一、关于土地征收过程中合法建筑拆除的法定职权与适格被告

农村集体土地征收过程中对合法建筑的拆除，宜首先推定系征收实施主体实施或者委托实施的拆除行为，而不应认定为民事主体等实施的拆除。因为现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法进行补偿，整个过程均系行政权行使的过程。农村集体土地征收过程中强制拆除合法建筑的法定职权问题，应当结合现行有效的土地管理法律、行政法规、司法解释等规定，依法加以判定。

在当地市、县人民政府未对补偿安置主体有特殊规定的情况下，拆除征收范围内合法建筑的行政职权归属于土地行政主管部门。职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。实施强制拆除既是土地行政主管部门必须行使的法定职权，也是其必须履行的法定义务，更是其应尽的责任；在法律没有相应授权性规范的前提下，土地行政主管部门无权将法律已经明确规定的行政强制职权再行赋予其他主体行使。

在经依法批准的征地过程中，因合法房屋被强制拆除引发的行政案件，土地行政主管部门应当首先被推定为适格被告；除非有相反证据或者生效裁判足以推翻上述认定。

二、关于用地单位实施强制拆除行为的性质

按照征地补偿安置方案组织实施的行为，均为有权行政机关行使行政职权的行为，而非用地单位等的民事行为；被征收人所得到的补偿，也是市、县人民政府及土地行政主管部门代表国家进行的补偿，而非用地单位私法上的补偿；相关集体土地权属证书的收回和注销以及其后的国有土地使用权出让金收取等，也均是土地行政主管部门等的法定职权。

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申1337号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：刘以贵，男，1955年3月27日出生，汉族，住江苏省阜宁县。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：阜宁县人民政府。住所地：江苏省阜宁县香港路***号。

法定代表人：徐华明，县长。

委托诉讼代理人：陶应祥，阜宁县园林管理局副局长。

委托诉讼代理人：周应青，江苏苏一律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：阜宁县国土资源局。住所地：江苏省阜宁县城南大厦*座。

法定代表人：丁红军，局长。

委托诉讼代理人：花茂盛，该单位副局长。

委托诉讼代理人：周应青，江苏苏一律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：阜宁县住房和城乡建设局。住所地：江苏省阜宁县城南大厦*座**楼。

法定代表人：陈鸣永，局长。

委托诉讼代理人：单良，该单位房屋征收办公室副主任。

委托诉讼代理人：周应青，江苏苏一律师事务所律师。

一审第三人：阜宁县城市资产经营公司。住所地：江苏省阜宁县城南大厦*座**楼。

法定代表人：陈必高，总经理。

委托诉讼代理人：周应青，江苏苏一律师事务所律师。

一审第三人：阜宁县安居房屋拆迁有限公司。住所地：江苏省阜宁县城南大厦*座*楼。

法定代表人：刘秀兰，经理。

委托诉讼代理人：周加帅，该公司工作人员。

一审第三人:阜宁县阜城街道办事处崔湾居民委员会。住所地：江苏省阜宁县长春路***号。

法定代表人：张经国，主任。

委托诉讼代理人：熊良志，江苏鑫诚律师事务所律师。

再审申请人刘以贵诉被申请人阜宁县人民政府（以下简称阜宁县政府）、阜宁县国土资源局（以下简称阜宁县国土局）、阜宁县住房和城乡建设局（以下简称阜宁县住建局）城建行政强制一案，江苏省盐城市中级人民法院于2016年2月16日作出（2015）盐行初字第00070号行政裁定，驳回刘以贵的起诉。刘以贵不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2016年12月8日作出（2016）苏行终451号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。刘以贵仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员白雅丽、张爱珍参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

一、二审法院审理查明，阜宁县安居房屋拆迁有限公司(以下简称安居拆迁公司)受阜宁县城市资产经营公司（以下简称城市资产公司）委托，于2009年12月组织实施了对刘以贵位于江苏省阜宁县阜城镇崔湾村房屋的拆除。城市资产公司拆除刘以贵案涉房屋前，未与刘以贵达成拆迁安置补偿协议，也未申请有权部门作出房屋行政裁决。

另查明，刘以贵提交的阜告字〔2010〕10号《阜宁县国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告》（以下简称10号《公告》）中载明：“七、土地交付条件：本次挂牌宗地以现状条件挂牌出让，No.2010-37、38、39号宗地范围内杆线、建筑物等相关附着物由阜宁县城市资产公司负责在宗地挂牌成交后3个月内迁移、拆除结束；No.2010-40号宗地范围内的建筑物等相关附着物由阜宁县城市资产公司负责在宗地挂牌成交后1个月内拆除结束。所有宗地外部条件（水、电、路）均以现状为准。”

刘以贵提交的阜宁县国土局关于注销土地登记的公告载明：“经苏政地〔2010〕245号批准，阜城镇南方花苑东侧、崔湾路西侧地块（宗地编号：20100419-4），面积为5.6086公顷土地收征为国有，根据《土地登记办法》第五十条、五十六条的规定，注销该地块范围内所有集体土地使用权，并注销土地证书，具体名单见附表。自公告之日起15日内，请原集体土地使用权人将土地证书缴至阜宁县国土局，逾期不缴的，自动废止。”

一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项之规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。刘以贵起诉要求确认阜宁县政府、阜宁县国土局、阜宁县住建局共同拆除其房屋违法，应当有具体的事实根据。刘以贵在起诉状中陈述是城市资产公司、安居拆迁公司、阜宁县阜城街道办事处崔湾居民委员会（以下简称崔湾居委会）具体组织实施了对其房屋的拆除。刘以贵还陈述阜宁县政府未向公众公布征地公告，阜宁县国土局注销其集体土地使用权证，阜宁县住建局对违法拆迁行为不管不问。刘以贵的上述事实陈述，均不属于阜宁县政府、阜宁县国土局、阜宁县住建局强制拆除刘以贵房屋的事实根据。另外，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。刘以贵提交的10号《公告》、注销土地登记的公告，均明显与阜宁县政府、阜宁县国土局、阜宁县住建局是否强制拆除或委托强制拆除刘以贵房屋的事实，不具有关联性。故刘以贵起诉要求确认阜宁县政府、阜宁县国土局、阜宁县住建局共同拆除其房屋违法，未提供证明其符合起诉条件的初步证据，其起诉缺乏事实根据。因此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一项之规定，裁定驳回刘以贵的起诉。

二审法院认为，刘以贵一审诉请确认阜宁县政府、阜宁县国土局、阜宁县住建局共同拆除房屋的行政行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项之规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。刘以贵在起诉状中陈述是城市资产公司、安居拆迁公司、崔湾居委会具体组织实施了对其房屋的拆除。一审庭审中，阜宁县政府、阜宁县国土局、阜宁县住建局一致答辩称，从未对刘以贵的房屋实施过强拆行为，也未委托或授权任何单位或个人对其房屋进行拆除。城市资产公司、安居拆迁公司自认，案涉房屋是由城市资产公司负责拆迁，并由城市资产公司委托安居拆迁公司组织拆除。城市资产公司没有与刘以贵达成拆迁安置补偿协议，没有申请过行政裁决，也没有申请过强制执行。现刘以贵上诉称，征收主体是阜宁县政府，征收行为与其房屋被征收强拆有关联性，但没有就阜宁县政府、阜宁县国土局、阜宁县住建局实施共同拆除房屋或者委托他人强拆提供证据证明。刘以贵上诉所称政府办公室会议作出授权城市资产公司拆除房屋的决定，没有阜宁县政府委托，城市资产公司、崔湾居委会也不敢强拆，系其主观推论。另外，刘以贵所称的阜宁县国土局注销其集体土地使用权证，阜宁县住建局核发房屋拆迁许可证及对违法拆迁行为不管不问等，均不是阜宁县政府、阜宁县国土局、阜宁县住建局强制拆除其房屋的事实根据。一审裁定以刘以贵起诉要求确认阜宁县政府、阜宁县国土局、阜宁县住建局共同拆除其房屋违法，未提供证明其符合起诉条件的初步证据，其起诉缺乏事实根据为由，驳回刘以贵的起诉并无不当。因此，二审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

刘以贵向本院申请再审，请求：撤销一、二审裁定；确认阜宁县政府、阜宁县国土局、阜宁县住建局拆除刘以贵房屋的行为违法。其申请再审的主要事实和理由为：阜宁县政府、阜宁县国土局在10号《公告》中明确授权城市资产公司负责拆除案涉宗地范围内的附着物，城市资产公司实施的相关强制拆除行为系委托行为，委托机关应作为本案被告。

本院认为：

一、关于农村集体土地征收过程中合法建筑拆除的法定职权与适格被告问题

显而易见，案涉刘以贵的合法房屋无论是何主体实施的强制拆除，均系农村集体土地征收过程中对合法建筑的拆除，宜首先推定系征收实施主体实施或者委托实施的拆除行为，而不应认定为民事主体等实施的拆除。因为现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法进行补偿，整个过程均系行政权行使的过程。农村集体土地征收过程中强制拆除合法建筑的法定职权问题，应当结合现行有效的土地管理法律、行政法规、司法解释等规定，依法加以判定。

《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条诸项规定也明确，县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定。此外，市、县人民政府土地行政主管部门还依法具有公告征地补偿安置方案，按照征地补偿安置方案组织实施、拨付征地补偿安置费用给相关权利主体等一系列紧密联系、不可分割的法定职权。上述法律规范均表明，在当地市、县人民政府未对补偿安置主体有特殊规定的情况下，拆除征收范围内合法建筑的行政职权归属于土地行政主管部门。职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。实施强制拆除既是土地行政主管部门必须行使的法定职权，也是其必须履行的法定义务，更是其应尽的责任；在法律没有相应授权性规范的前提下，土地行政主管部门无权将法律已经明确规定的行政强制职权再行赋予其他主体行使。

考虑到征收与补偿程序的多阶段性、具体组织实施的多样性以及土地行政主管部门行政效能的有限性，市、县人民政府或土地行政主管部门可在规范性文件或者征地补偿安置方案等公告中规定，乡镇人民政府、基层群众自治组织以及相关建设单位等主体实际从事并分担土地行政主管部门的部分具体征收补偿事务。但并不能认为此类主体因此即取得了独立地实施征地补偿安置的行政主体资格，更不能认为此类主体因此还取得了以自己名义实施强制拆除的法定职权；而是应遵循职权法定原则和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的规定，将此类主体视为接受土地行政主管部门委托，作为土地行政主管部门补偿安置过程中的行政助手与行政辅助者，犹如其“延长之手”。且不论此类主体在实际拆除中是否以土地行政主管部门的名义实施相应行为，法律责任仍应由拥有相应法定职权的土地行政主管部门承担；除非该土地行政主管部门能够提供证据证明当地征地组织实施工作、强制拆除工作依法系其他行政主体承担，其也不参与征地组织实施工作,或者有之前的生效裁判已经认定乡镇人民政府等主体实施了强制拆除行为。总而言之，

二、关于城市资产公司实施强制拆除行为的性质与责任主体问题

由于刘以贵至今未收到书面征收决定、限期拆除决定或者责令交出土地决定等行政法律文书，因而无法通过行政行为的署名认定强制拆除的责任主体。虽然城市资产公司自认案涉房屋系由其委托安居拆迁公司拆除，刘以贵也陈述案涉房屋被强制拆除前，城市资产公司与安居拆迁公司向其发出了《搬迁通知书》；但上述事实，并不表明城市资产公司应当以民事主体身份承担强制拆除的法律责任，也不能因此就将行政性质的征收法律关系转化为民事侵权法律关系。

由于城市资产公司和安居拆迁公司具体实施了案涉强制拆除行为，与本案具有利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款有关“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”的规定，可以列为第三人参加本案诉讼。至于阜宁县政府、阜宁县住建局应否列为强制拆除案件的被告，人民法院应在查明其在强制拆除中的地位与作用后，依法确定。

三、关于本案起诉是否超过起诉期限的问题

当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。适用最长不得超过2年起诉期限规定的前提是，公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政机关实施了相关行政行为，相关行政机关也认可被诉行为系行政行为。

四、关于违法强拆行为发生后行政机关及时采取补救措施的义务问题

2009年强制拆除刘以贵房屋时，有权部门既未与刘以贵签订补偿安置协议，也未作出补偿安置决定（裁决）或者以其他形式明确刘以贵依法享有的补偿安置内容，明显违反当时有效的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条有关责令交出土地的规定。案涉房屋被违法强制拆除后，虽然相关政府部门和有关公司曾多次与刘以贵协商解决征收补偿安置问题，但双方因在具体补偿项目和标准方面分歧较大，明显无法通过签订协议方式解决补偿安置与强制拆除造成的赔偿问题。对此，阜宁县国土局等行政机关应当亡羊补牢，依法尽快作出包含具体补偿安置内容的补偿性质决定，依法提供安置房屋或者提存相应款项，并明示救济权利和救济期限，以妥善解决补偿安置与强制拆除的遗留问题，将纠纷尽快引导进入法治化解决渠道，方为违法强拆后的合法、有效和正确的补救措施。总而言之，

综上，一、二审法院以刘以贵未能提供证据证明阜宁县政府、阜宁县住建局、阜宁县国土局实施了强制拆除行为因而分别裁定驳回起诉和上诉，属于认定事实不清，适用法律错误。刘以贵的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项规定的情形，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款之规定，裁定如下：

一、本案由本院提审；

二、提审期间，中止原裁定的执行。

审 判 长　耿宝建

审 判 员　白雅丽

审 判 员　张爱珍

二〇一八年六月八日

法官助理　孙辉妮

书 记 员　周　萍

案例3

（2017）最高法行再102号——马桥酒店诉闵行区政府土地房屋行政强制案（如何推定谁拆的？）

【裁判要点】

一、原告的初步证明责任

原告在起诉无书面决定的事实行为时，只要能够提供初步证据证明事实行为存在且极有可能系起诉状所列被告实施，即应视为已经初步履行了适格被告的举证责任；除非起诉状所列被告明显不适格，或者为规避法定管辖而多列被告，或者原告明显存在滥用诉讼权利情形。

二、对合法建筑的拆除首先应推定为行政强制行为

不论是农村集体土地还是国有土地上的房屋征收、强制搬迁、收回国有土地使用权以及随后的土地出让金收取等，均为政府及其职能部门的法定职权。因此，对合法建筑的拆除首先应推定为行政强制行为，除非有证据足以推翻

三、民事主体或基层群众自治组织并无实施强制拆除权力

我国法律不认可私力救济。因此，民事主体等或自治组织负责人违法强制拆除他人合法房屋，涉嫌构成故意毁坏财物罪的，权利人可以依法请求公安机关履行相应职责。

中华人民共和国最高人民法院

行 政

（2017）最法行再102号

再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：上海马桥酒店管理有限公司。住所地：上海市闵行区北松路1250号。

法定代表人：李永平，执行董事。

委托诉讼代理人：耿志敏、刘瑛，上海市联诚律师事务所律师。

再审申请人上海马桥酒店管理有限公司（以下简称马桥酒店）诉上海市闵行区人民政府（以下简称闵行区政府）土地房屋行政强制一案，上海市第一中级人民法院于2017年5月8日作出（2017）沪01行初148号行政裁定，对马桥酒店的起诉不予立案。马桥酒店不服提起上诉后，上海市高级人民法院于2017年8月25日作出（2017）沪行终376号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。马桥酒店仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院于2017年12月27日作出（2017）最高法行申8837号行政裁定，提审本案。本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员白雅丽、王展飞参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

一审法院认为，马桥酒店并非系争房屋的产权登记人，案涉房产用地系国有土地，而沪（闵）征告[2010]第34号征收土地方案公告系批准征收集体土地，故马桥酒店以沪（闵）征告[2010]第34号征收土地方案公告为依据，要求安置，缺乏事实依据。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一、三项、第五十一条第二款的规定，裁定对马桥酒店的起诉不予立案。

二审法院认为，马桥酒店一审起诉称其与上海市闵行区北松路1276弄28号房屋（登记建筑面积1748.24平方米，国有土地使用权面积2923平方米）产权人签订了《上海市服装公司职工疗养所（仓库）房地产转让协议》，是实际权利人。闵行区政府作出了沪（闵）征告[2010]第34号征收土地方案公告。故请求判令闵行区政府依法征收安置、返还物品并赔偿经济损失。因该征收土地方案公告系批准征收相关集体土地，马桥酒店起诉闵行区政府但未提供相应事实依据证明存在被诉行政行为，其请求事项也不具体，不符合行政诉讼起诉条件。因此，一审裁定对其起诉不予立案正确，应予维持。马桥酒店的上诉缺乏依据，应予驳回。二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

马桥酒店向本院申请再审，请求撤销一、二审行政裁定，指令一审法院立案受理。其申请再审的主要事实和理由为：虽然案涉房屋和土地未登记在马桥酒店名下，但其是案涉房屋的实际权利人，有权就案涉房屋强拆行为提起诉讼。而且其提供的证据能够证明闵行区政府实施了土地房屋行政强制行为且侵犯了其合法权益，其就此提起诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的条件，应当予以立案受理。一审裁定不予立案、二审裁定驳回上诉，不符合法律规定，依法应予纠正。

本院认为：《中华人民共和国物权法》第四条规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。为了全方位、无漏洞地保护物权，我国建立了民事、刑事和行政诉讼三种渠道，分别救济因民事侵权、刑事犯罪或者行政侵权而造成的物权损失。《中华人民共和国侵权责任法》第二条第一款、第三条、第四条规定，侵害民事权益，应当依照本法承担侵权责任；被侵权人有权请求侵权人承担侵权责任；侵权人因同一行为应当承担行政责任或者刑事责任的，不影响依法承担侵权责任。《中华人民共和国刑法》第二百七十五条规定，故意毁坏公私财物，数额较大或者有其他严重情节的，处三年以下有期徒刑、拘役或者罚金；数额巨大或者有其他特别严重情节的，处三年以上七年以下有期徒刑。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。因此，侵犯公民、法人和其他组织合法拥有的物权的，根据其侵权原因及情节，将分别承担相应的民事责任、刑事责任或者行政赔偿责任。

本案中，案涉国有土地使用权于1990年经原上海县土地管理局登记在上海市服装公司职工疗养所名下。2004年3月，上海服装（集团）有限公司与马桥酒店达成房地产转让协议，由马桥酒店以461.02万元的价格受让案涉土地使用权及地上房屋。2007年，案涉房屋所有权登记在上海市服装公司职工疗养所名下。但案涉土地及地上房屋一直由马桥酒店占有、使用和处分，故马桥酒店系案涉土地和房屋的实际权利人，依法享有相应的物权。一审法院以马桥酒店不是案涉土地和房屋的登记权利人为由，认定马桥酒店不具备提起本案诉讼的原告资格，缺乏法律依据，本院予以纠正。

《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项规定，提起诉讼应当有明确的被告。所谓有明确的被告，主要是指起诉状所列被告的名称等信息能够足以使被告与其他行政机关或者法律法规规章授权的组织相区别，以使人民法院能够送达起诉状副本，保障诉讼程序顺利进行。在立案登记制背景下，起诉人在起诉无书面决定的事实行为时，只要能够提供初步证据证明事实行为存在且极有可能系起诉状所列被告实施，即应视为已经初步履行了适格被告的举证责任；除非起诉状所列被告明显不适格，或者为规避法定管辖而多列被告，或者原告明显存在滥用诉讼权利情形。案涉房屋为合法建筑，强拆前无任何书面征收决定、限期拆除决定等行政法律文书送达马桥酒店，强拆后也无任何主体主动承担强制拆除责任。马桥酒店和上海服装（集团）有限公司曾以马桥镇人民政府为被告提起过民事侵权诉讼，但生效民事裁定以案涉地块被纳入建设项目征收土地范围，所诉争议不属于平等主体之间的人身、财产争议为由驳回起诉。而且不论是农村集体土地还是国有土地上的房屋征收、强制搬迁、收回国有土地使用权以及随后的土地出让金收取等，均为政府及其职能部门的法定职权，因此，对合法建筑的拆除首先应推定为行政强制行为，除非有证据足以推翻。马桥酒店提起本案诉讼时，所提供的闵行区政府2010年征收土地公告等文件，已经能够初步证明闵行区政府在案涉土地周边地块进行征收，因而极有可能实施或者通过书面、口头等形式委托相关主体实施强制拆除，因此以闵行区政府为被告提起诉讼，符合立案登记条件，一审法院应予登记立案。即使闵行区政府否认曾实施强制拆除行为，并主张系基层群众自治组织强制拆除，人民法院也应先行立案并在其后的审理程序查明。由于现行《中华人民共和国土地管理法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》仅规定政府及其职能部门具有征收房屋、收回国有土地使用权及强制拆除合法建筑的职权，民事主体或基层群众自治组织并无实施强制拆除权力，因而闵行区政府如不能举证证明确系其他主体违法实施的强制拆除，将可能被推定为实施强制拆除的主体，并承担相应的赔偿责任。由于我国法律并不认可私力救济，因此民事主体等或自治组织负责人违法强制拆除他人合法房屋，涉嫌构成故意毁坏财物罪的，权利人可以依法请求公安机关履行相应职责；人民法院经审查认为有犯罪行为的，应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条第一款规定，将有关材料移送公安、检察机关。

为保护公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权，人民法院在确定行政案件适格被告方面也存有一定义务。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第三项规定，错列被告且拒绝变更的，人民法院裁定不予立案；已经立案的，应当裁定驳回起诉。此即说明，即使原告所起诉的被告不适格，人民法院仍有义务查明适格被告，并告知当事人变更，而不能简单以被告不适格为由不予立案或者迳行裁定驳回起诉，除非被告明显不适格，或者为规避法定管辖而多列被告，或者原告明显存在滥用诉讼权利情形。

综上，马桥酒店具有针对房屋行政强制行为提起行政诉讼的资格，其已初步证明闵行区政府作为被告的适格性，人民法院依法应予立案。马桥酒店申请再审理由成立，一、二审裁定认定事实不清，适用法律法规错误，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项规定的情形，依法应予再审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第二项之规定，裁定如下：

一、撤销上海市高级人民法院（2017）沪行终376号行政裁定；

二、撤销上海市第一中级人民法院（2017）沪01行初148号行政裁定；

三、指令上海市第一中级人民法院立案受理。

审 判 长　耿宝建

审 判 员　白雅丽

审 判 员　王展飞

二〇一七年十二月二十九日

法官助理　于元祝

书 记 员　于　露

案例4

（2018）最高法行再124号——上海蝶球开发部诉闵行区政府履行征收补偿法定职责案（谁负责补？）

【裁判要点】

现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度，市、县人民政府是代表国家负责具体征收与补偿的法定行政主体。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行再124号

再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：上海蝶球阀门技术开发部。住所地：上海市闵行区莲花南路3218号。

法定代表人：王加新，经理。

再审申请人上海蝶球阀门技术开发部（以下简称上海蝶球开发部）诉上海市闵行区人民政府（以下简称闵行区政府）履行征收补偿法定职责一案，上海市第一中级人民法院于2017年3月16日作出（2017）沪01行初61号行政裁定，对上海蝶球开发部的起诉不予立案。上海蝶球开发部不服提起上诉后，上海市高级人民法院于2017年7月7日作出（2017）沪行终177号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。上海蝶球开发部仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院于2018年6月28日作出（2018）最高法行申1995号行政裁定，提审本案，并依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

一、二审法院经审理查明，2017年1月27日，上海蝶球开发部向上海市第一中级人民法院提起行政诉讼称：上海蝶球开发部于2000年与上海市闵行区塘湾村委会（以下简称塘湾村委会）、上海申闵实业有限公司（以下简称申闵公司）签订《房地产权转让合同》，由上海蝶球开发部有偿取得上海市莲花南路3218号两块集体建设用地使用权，以及地上房屋等所有权。之后，闵行区政府作出沪闵府征告〔2011〕第73号《征收土地方案公告》，征收包括上述集体建设用地在内的上海市吴泾镇莲花路西南潮浜南地块集体土地。因案涉地上房屋等建筑物于2013年5月被非法征收拆除未得到合理补偿，上海蝶球开发部于2016年7月24日向闵行区政府申请履行土地房屋征收补偿法定职责，闵行区政府未予答复。请求判令闵行区政府依法履行案涉土地房屋征收补偿法定职责；采取补救措施，对上海市莲花南路3218号两处建设用地上由上海蝶球开发部经合同转让并独资建造的房屋、水泥场地等依法给予征收补偿。

一审法院审理认为，上海蝶球开发部曾多次向法院提起诉讼，尚无生效裁判和证据可以证明系闵行区政府征收、拆除了本案所涉的房屋等建筑物，上海蝶球开发部起诉请求判令闵行区政府履行征收补偿职责，缺乏事实和法律依据，不符合法定起诉条件。因此，裁定对上海蝶球开发部的起诉不予立案。

二审法院审理认为，上海蝶球开发部曾多次向法院提起诉讼，尚无生效裁判和证据可以证明系闵行区政府征收、拆除了本案所涉的房屋等建筑物。上海蝶球开发部起诉所涉事项并非由行政机关依当事人申请而应履行之职责，其起诉不符合起诉条件。因此，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

上海蝶球开发部向本院申请再审，请求撤销一、二审法院裁定，指令一审法院受理本案。其申请再审的主要事实与理由为：依法征收、合法拆除案涉房屋是闵行区政府依法应当履行的法定职责，闵行区政府在征收案涉集体土地时没有对地面上房屋实施征收补偿，侵害了再审申请人作为相应集体土地使用权人和房屋所有权人的财产权益。再审申请人曾多次分别起诉闵行区政府等行政机关违法实施征收拆迁，但目前尚无生效裁判支持再审申请人的诉讼请求。本案再审申请人的起诉符合法律规定的起诉条件，一、二审法院依法应当受理本案并作出实体处理。

本院经审理，认定以下案件事实：

上海蝶球开发部提交的1990年7月20日《上海县土地使用权申请登记表》载明，上海县塘湾乡塘湾村委会（办公室）单位性质为”集体”，土地权属为”集体”，土地用途为”村事业”，申报面积为880平方米。1990年12月27日，原上海县人民政府同意核发土地使用证。2000年4月18日，甲方塘湾村委会与乙方上海蝶球阀门厂签订《房地产权转让合同》，载明由甲方转让办公用地使用权土地约1.32亩（880平方米）、两幢楼房分别约为392平方米、288平方米及场地、附属用房等固定建筑物产权给乙方，乙方支付人民币40万元；另有2亩非耕地由乙方申请，甲方按每亩6万元包办征用手续齐全；甲方负责办理房地产权证过户手续；并对支付方式及期限、房地产权转让过户手续及征地手续完成期限等作出约定。2002年10月17日，塘湾村委会与上海蝶球阀门厂签订《补充协议书》，就上述转让合同及2001年4月13日签订的《代补充合同》中增加的4.5亩土地使用权费用作出调整。

2002年5月31日，上海市闵行区房屋土地管理局作出闵处罚第2220020055号《行政处罚决定书》，认定申闵公司于2001年4月未经市、区人民政府依法批准，非法占用土地4585平方米建造上海蝶球阀门厂厂房，决定罚款41265元。2003年7月21日，上海市闵行区规划管理局核发沪地闵〔2003〕1207号《建设用地规划许可证》，载明用地单位为申闵公司，用地项目名称为上海蝶球阀门厂，用地位置为吴泾镇塘湾村五、六队，用地面积为5152平方米。2003年8月22日，闵行区政府作出闵府土〔2003〕409号《关于同意吴泾镇上海申闵实业有限公司违法用地、擅自建造”上海蝶球阀门厂”申请补办土地使用手续的通知》，其主要内容为，用地计划已经沪府土用〔2003〕45号文批准我区2002年度第104号批次农用地转用，同意使用土地4585平方米（折0.4585公顷），定界编号2002-139。闵行区政府于2003年9月17日核发的〔2003〕闵府土书字第0354号《建设用地批准书》载明，批准用地面积4585平方米，土地所有权性质”集体”，土地取得方式”使用”，土地用途”工业”。

2004年12月29日，甲方申闵公司（塘湾村委员会）与乙方上海蝶球阀门厂（研究所）签订《协议书》，载明：”……二、关于二幢办公楼和1.32亩土地的产权过户手续，及新增加土地（50年使用权）和新建、改建房屋的产权证书由甲方负责继续办理。在有关证书未办好期间，乙方应实际拥有对上述房屋和土地的全部权利（相当于已有产权证书的全部权利）。如遇市政或商业拆迁，甲方应负责乙方享受到全部的政策性拆迁费。三、甲方同意乙方在厂区内新建1296平方米的车间。……五、乙方应支付给甲方的总费用还缺少70万元整，乙方在2004年底支付30万元，2005年底再支付14万元，其余26万元在有关证书办齐后半年内付清，如遇拆迁，甲方有权在拆迁费中先予扣留。”2005年3月28日，申闵公司和上海蝶球阀门厂签订《〈协议书〉修改条款》，将上述《协议书》第三条修改为：甲方同意乙方在厂区内新建简易辅助用房约1300平方米，并同意乙方将原塘湾村二幢办公楼房，改建为企业职工住房。

上海蝶球阀门厂于2007年变更登记为上海蝶球阀门技术开发部。

2011年11月22日，上海市人民政府作出沪府土〔2011〕863号《关于批准闵行区人民政府2011年第二十五批次建设项目农用地转用、征收土地的通知》，批准闵行区本批次征收农村集体土地15981.8平方米。该通知所附《闵行区2011年度第25批次建设项目土地明细表》载明，吴泾镇莲花路西南潮浜南地块储备项目（环保整治返征地），被用地单位为申闵公司（2003-409）建设用地计4585平方米，塘湾村委会建设用地计829.4平方米，土地属性均为集体土地。2011年12月21日，闵行区政府作出沪闵府征告〔2011〕第73号《征收土地方案公告》，根据沪府土〔2011〕863号批文批准，征收吴泾镇塘湾村5、6队15981.8平方米，其中农用地5683.4平方米、建设用地9404.5平方米、未利用地893.9平方米，被征收土地范围内的土地所有权人（农民集体经济组织）、使用权人凭土地权属证书、财产权凭证等办理征地补偿登记。

2012年2月9日，塘湾村委会、申闵公司向上海蝶球阀门厂发出《通知》，根据沪府土〔2011〕863号《通知》精神，上海蝶球阀门厂需整体拆迁。2012年4月6日，受上海紫竹科学园区吴泾镇开发办公室（以下简称吴泾镇开发办）委托的上海申价房地产评估有限公司作出沪申价房估〔2012〕第1184号《房屋动拆迁补偿估价报告》，对吴泾镇莲花南路3218号上海蝶球阀门厂的房屋建筑物（房屋建筑面积3530.61平方米）及相关的附属物，评估现值为5565568元。2012年4月20日，上××市闵行区吴泾镇人民政府规划建设和环境保护办公室（以下简称吴泾镇规划办）出具《关于上海蝶球阀门厂有证（有效）建筑面积的认定意见》，认定有证（有效）建筑面积为1944.02平方米。2012年5月18日，上××市闵行区吴泾镇动迁办（资产补偿）（以下简称吴泾镇动迁办）出具《闵行区国家征地补偿（汇总、明细）表》，载明上海蝶球阀门厂作为被补偿单位，含建筑物、室内装修、附属物、机器设备搬迁、停产停业损失补偿及集体土地使用权取得费用等补偿金额计6214969元。之后，因未能与上海蝶球开发部达成补偿安置协议，上述行政机关等即与塘湾村委会及村属企业申闵公司洽谈案涉补偿安置事宜。

2013年5月，吴泾镇规划办出具《关于塘湾村民委员会（原村委办公室）及上海申闵实业有限公司（蝶球阀门厂）有证（有效）建筑面积的认定意见》，认定有证（有效）建筑面积1944.02平方米属塘湾村委会和申闵公司。2013年5月10日，甲方吴泾镇开发办与乙方申闵公司签订《动迁补偿协议书》，主要内容为，甲方支付乙方含建筑物、装修、附属物、设备、停产停业损失等动迁补偿费用计3663268元，乙方于2013年5月16日前搬迁完成，逾期自愿放弃，不动产由乙方自行委托有资质的拆房队负责拆除。同日，甲方吴泾镇开发办与乙方塘湾村委会签订的《动迁补偿协议书》载明，甲方支付乙方含建筑物、装修、附属设施、停产停业损失等动迁补偿费用2706054元，乙方于2013年5月16日前搬迁完成，逾期自愿放弃，不动产由乙方自行委托有资质的拆房队负责拆除。2013年5月16日，上海蝶球开发部涉案房屋被相关人员以拆房队名义拆除。

2016年7月24日，上海蝶球开发部向闵行区政府提交《申请闵行区政府依法履行负责房屋征收补偿工作的法定职责》，要求闵行区政府履行征收补偿法定职责。闵行区政府按信访程序转至上××市闵行区吴泾镇人民政府（以下简称吴泾镇政府）处理。2016年8月1日，吴泾镇政府作出《不予受理告知单》，对上海蝶球开发部反映问题不予受理。

本院经提审本案后，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条规定，依法对案涉行政补偿事宜组织调解，因双方提出的调解方案和相应的补偿金额差距过大，调解未果。

本院认为，结合一、二审法院裁定的主要内容和再审申请人申请再审的主要理由，本案的争议焦点主要包括三个方面，一是农村集体土地征收补偿义务主体的确定问题，二是上海蝶球开发部案涉土地房屋产权确定问题，三是上海蝶球开发部案涉补偿安置权益救济途径选择问题。对上述争议焦点问题，本院决定提审本案的（2018）最高法行申1995号行政裁定已经全面充分阐述，不再赘述。以下综合全案事实和法律适用问题，评判如下：

根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。同时，根据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第五条规定，区（县）人民政府负责本行政区域的征地房屋补偿工作，区（县）土地管理部门组织实施本行政区域的征地房屋补偿工作，区（县）土地管理部门下属的征地事务机构具体实施征地房屋补偿工作。

现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度，市、县人民政府是代表国家负责具体征收与补偿的法定行政主体。职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。市、县人民政府有权代表国家组织实施征收，也负有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平补偿的义务。市、县人民政府可以结合实际需要，要求土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地房屋征收补偿工作，或者委托乡镇人民政府、区（县）征地事务机构等主体从事具体的补偿安置事宜，但市、县人民政府不因此即免除法定补偿安置义务，在被征收人未签订补偿安置协议的情况下，市、县人民政府或其指定的土地管理部门依法应当以书面形式作出补偿安置决定，履行补偿安置义务。否则，被征收人可以依法请求市、县人民政府或其指定的土地管理部门依法履行补偿安置职责，要求依法作出包含补偿安置内容的补偿安置等决定。

本案中，上海蝶球开发部与塘湾村委会于2000年4月签订协议，由上海蝶球开发部自塘湾村委会处受让1.32亩集体建设用地使用权、两幢楼房及附属设施等地上建筑物产权，并约定由塘湾村委会负责办理房地产权过户手续。上海蝶球开发部与塘湾村委会、申闵公司还分别于2002年、2004年、2005年签订相关协议，就增加的集体土地使用权及相关费用作出约定，还约定塘湾村委会及申闵公司均认可上海蝶球开发部拥有对涉案房屋和土地相当于产权证书的相应物权。结合原上海县人民政府于1990年12月27日核发的《上海县土地使用权申请登记表》，案涉协议转让的是塘湾村委会所属的集体经营性建设用地上已经建成的房屋而非宅基地和耕地，不违反《中华人民共和国土地管理法》禁止性规定。有关行政主体对申闵公司未经批准建造上海蝶球阀门厂而予行政处罚决定并批准补办土地使用手续及核发建设用地批准书等，表明协议主体对所涉土地已经依法取得建设用地使用权，而现行法律法规并不禁止特定情形下集体建设用地使用权可以依法流转。

现有证据表明，塘湾村委会在案涉协议中均认可上海蝶球开发部拥有对涉案房屋和土地的全部权利，且约定如遇拆迁由塘湾村委会负责上海蝶球开发部依法应取得的全部的政策性补偿安置费用。上海蝶球开发部未依约取得案涉集体建设用地使用权证和房屋所有权证，主要系塘湾村委会未依法及时履约所致。因长期以来案涉不动产均由上海蝶球开发部占有、使用、收益及经许可自建部分房屋，上海蝶球开发部是适格的被征收人和补偿安置相对人，而塘湾村委会、申闵公司、吴泾镇规划办等相继与上海蝶球开发部协商案涉补偿安置事宜。上海蝶球开发部有权主张其依法应当获得的补偿安置权益，而闵行区政府作为案涉征收实施主体，依法也负有相应补偿安置义务。因上海蝶球开发部先后提起过多起民事和行政诉讼，而其补偿安置争议问题仍未有效解决。且即便上海蝶球开发部通过民事诉讼解决与塘湾村委会、申闵公司之间的返还补偿安置款纠纷，上海蝶球开发部所实际获得的补偿，仍将受限于塘湾村委会、申闵公司因无权处分签订的案涉补偿协议所确定的补偿，而仍无法直接、一次性解决案涉补偿安置纠纷，无法有效保障上海蝶球开发部合法权益，无法充分体现公平合理补偿原则。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，公民、法人或者其他组织可以提起行政诉讼；第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼；第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；第五十一条第一款规定，人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。本案上海蝶球开发部提供的相应的证据能够证明案涉房屋系在闵行区政府组织实施征收过程中被拆除，而闵行区政府及闵行区土地管理部门也分别为《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第五条第一款、第二款所规定的负责征地房屋补偿工作主体和组织实施征地房屋补偿工作主体。因此，上海蝶球开发部诉请闵行区政府履行补偿安置职责，符合法定登记立案条件。一、二审法院认为尚无生效裁判和证据可以证明闵行区政府征收、拆除了本案所涉的房屋等建筑物，从而并非补偿安置义务主体的认定，系对《中华人民共和国土地管理法》确立的集体土地征收与补偿制度的错误理解，一、二审法院分别对上海蝶球开发部的起诉不予立案及驳回上诉，适用法律确有错误，依法应予纠正。

综上，上海蝶球阀门技术开发部的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第二项之规定，裁定如下：

一、撤销上海市高级人民法院（2017）沪行终177号行政裁定，撤销上海市第一中级人民法院（2017）沪01行初61号行政裁定；

二、指令上海市第一中级人民法院受理本案。

审 判 长　耿宝建

审 判 员　王晓滨

审 判 员　白雅丽

二〇一八年十二月十九日

法官助理　殷　勤

书 记 员　张　健

案例5

（2018）最高法行申1995号——上海蝶球开发部诉闵行区政府履行征收补偿法定职责案（告什么？）

【裁判要点】

一、关于农村集体土地征收补偿义务主体的确定

现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度；市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《征收土地公告办法》等，虽未明确规定市、县人民政府在取得国务院或者省级人民政府征地批复后，应当依法以自己名义作出征收决定，并在无法就补偿安置达成协议时，另行以自己名义依法作出补偿决定；但前述法律规范规定的不明确，并不能成为市、县人民政府规避履行集体土地征收补偿安置义务的理由。职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。市、县人民政府代表国家组织实施征收被征收人合法房屋，也有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平合理补偿的义务。

农村集体土地征收补偿形式虽然多样，参与主体虽然多元，但如果补偿安置问题无法通过协商或签订协议方式解决，且无法定主体作出补偿决定，又无生效裁判对补偿安置问题进行过裁判，则合法房屋的被征收人可以依法请求市、县人民政府或其指定的土地管理部门依法履行补偿安置职责，要求依法作出包含补偿安置内容的补偿安置等决定。依法发布《征收土地方案公告》的市、县人民政府，不能以未实施强制拆除行为为由，而否定其应依法进行补偿安置的义务；即使认为被征收人补偿安置诉求“要价过高”，依法无法满足，亦应在合理期限内及时作出书面的补偿决定，并依法告知救济途径；而不能怠于履行补偿安置职责，或者以反复协商代替书面决定，甚至以拖待变造成安置问题长期无法通过法治化渠道解决，造成既损害被征收人补偿安置权益，又提高补偿安置成本。人民法院亦不能以市、县人民政府或其指定的土地管理部门并非补偿安置义务主体甚至并非征收主体为由而裁定不予立案。

二、关于未取得房屋所有权证但长期实际使用房屋的权利人的权利保护

虽然未取得房屋所有权证，但长期实际使用房屋的权利人是适格的被征收人和补偿安置对象，应得到相应的征收补偿，具有提起要求市、县人民政府履行补偿安置职责之诉的原告主体资格。

三、关于被征收人是通过民事诉讼还是行政诉讼主张补偿安置权益

在双方既不能通过协商或签订协议方式解决，且无法定主体作出补偿决定，又无生效裁判对补偿安置问题进行过裁判的前提下，通过请求市、县人民政府及其指定的土地管理部门履行补偿安置职责的方式，由市、县人民政府及其指定的土地管理部门承担土地征收补偿的法定义务，既有利于明确农村集体土地征收中有且仅有政府才是补偿义务主体，还有利于强化市、县人民政府及其指定的土地管理部门对乡镇人民政府、区（县）征地事务机构配合和具体实施补偿安置工作的监督职责。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申1995号

再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：上海蝶球阀门技术开发部。住所地：上海市闵行区莲花南路3218号。

法定代表人：王加新，经理。

再审申请人上海蝶球阀门技术开发部（以下简称上海蝶球开发部）诉上海市闵行区人民政府（以下简称闵行区政府）履行征收补偿法定职责一案，上海市第一中级人民法院于2017年3月16日作出（2017）沪01行初61号行政裁定，对上海蝶球开发部的起诉不予立案。上海蝶球开发部不服提起上诉后，上海市高级人民法院于2017年7月7日作出（2017）沪行终177号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。上海蝶球开发部仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员王晓滨、白雅丽参加的合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。

一、二审法院经审理查明

一审法院认为：上海蝶球开发部曾多次向法院提起诉讼，尚无生效裁判和证据可以证明闵行区政府征收、拆除了本案所涉的房屋等建筑物，因此，上海蝶球开发部申请闵行区政府履行征收补偿职责缺乏事实和法律依据，本案不属于行政诉讼受案范围，不符合法律规定的起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三、四项、第五十一条第二款规定，裁定对上海蝶球开发部的起诉不予立案。

二审法院认为：上海蝶球开发部曾多次向法院起诉，尚无生效裁判和证据可以证明闵行区政府征收、拆除了申请人所有的房屋等建筑物。上海蝶球开发部起诉所涉事项并非由行政机关依当事人申请而应履行之职责，故其起诉不符合起诉条件。一审法院裁定对其起诉不予立案，并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

上海蝶球开发部向本院申请再审，请求：撤销一、二审法院裁定，指令一审法院受理本案。其申请再审的主要事实与理由为：依法征收、合法拆除案涉房屋是闵行区政府依法应当履行的法定职责，闵行区政府在征收案涉集体土地时，没有对地面上房屋实施征收补偿，侵害了再审申请人作为相应集体土地使用权人和房屋所有权人的财产权益。再审申请人也曾多次、分别起诉闵行区政府等行政机关违法征收拆迁行为，但目前尚无生效裁判予以支持。再审申请人符合请求闵行区政府履行征收补偿法定职责的条件，一、二审法院依法应当受理本案并作出实体处理。

本院经听证查明以下案件事实：上海蝶球开发部提交的1990年7月20日《上海县土地使用权申请登记表》，载明：上海县塘湾乡塘湾村委会（办公室）单位性质为“集体”，土地权属为“集体”，土地用途为“村事业”，申报面积为880平方米（合1.32市亩）。1990年12月27日，原上海县人民政府同意核发土地使用证。2000年4月18日，甲方塘湾村委会与乙方上海蝶球阀门厂签订的《房地产权转让合同》，载明：甲方转让办公用地使用权土地约1.32亩（880平方米）、两幢楼房分别约为392平方米、288平方米及场地、附属用房等固定建筑物产权给乙方，乙方支付人民币40万元；另有甲方未征用在使用的2亩非耕地由乙方申请，甲方按每亩6万元包办征用手续齐全；甲方负责办理房地产权证过户手续；并对支付方式及期限、房地产权转让过户手续及征地手续完成期限等作出约定。2002年10月17日，塘湾村委会和上海蝶球阀门厂签订《补充协议书》，就上述转让合同及2001年4月13日签订《代补充合同》中增加的4.5亩土地费用作出调整。

上海蝶球开发部提交的上海市闵行区房屋土地管理局2002年5月31日作出的闵处罚第2220020055号《行政处罚决定书》载明：申闵公司于2001年4月未经市、区人民政府依法批准，非法占用土地4585平方米建造上海蝶球阀门厂厂房，决定罚款41265元。2003年7月21日，上海市闵行区规划管理局核发沪地闵〔2003〕1207号《建设用地规划许可证》，载明：用地单位为申闵公司，用地项目名称为上海蝶球阀门厂，用地位置为吴泾镇塘湾村五、六队，用地面积5152平方米。2003年8月22日，闵行区政府作出闵府土〔2003〕409号《关于同意吴泾镇上海申闵实业有限公司违法用地、擅自建造“上海蝶球阀门厂”申请补办土地使用手续的通知》，载明：用地计划已经沪府土用〔2003〕45号文批准我区2002年度第104号批次农用地转用，同意使用土地4585平方米（折0.4585公顷），定界编号2002-139。2003年9月17日，闵行区政府核发〔2003〕闵府土书字第0354号《建设用地批准书》，载明：批准用地面积4585平方米，土地所有权性质“集体”，土地取得方式“使用”，土地用途“工业”。

上海蝶球开发部提交的2004年12月29日甲方申闵公司（塘湾村委员会）与乙方上海蝶球阀门厂（研究所）签订《协议书》，主要内容包括：“……二、关于二幢办公楼和1.32亩土地的产权过户手续，及新增加土地（五十年使用权）和新建、改建房屋的产权证书由甲方负责继续办理。在有关证书未办好期间，乙方应实际拥有对上述房屋和土地的全部权利（相当于已有产权证书的全部权利）。如遇市政或商业拆迁，甲方应负责乙方享受到全部的政策性拆迁费。三、甲方同意乙方在厂区内新建1296平方米的车间。……五、按上述三项合同标的，乙方应支付给甲方的总费用还缺少70万元整，乙方在2004年底支付30万元，2005年底再支付14万元，其余26万元在有关证书办齐后半年内付清，如遇拆迁，甲方有权在拆迁费中先予扣留。”2005年3月28日，申闵公司和上海蝶球阀门厂签订《〈协议书〉修改条款》，将上述《协议书》第三条修改为：甲方同意乙方在厂区内新建简易辅助用房约1300平方米，并同意乙方将原塘湾村二幢办公楼房，改建为企业职工住房。

上海蝶球开发部提交的2011年11月22日上海市人民政府发布沪府土〔2011〕863号《关于批准闵行区人民政府2011年第二十五批次建设项目农用地转用、征收土地的通知》，载明：批准闵行区本批次征收农村集体土地15981.8平方米。该《通知》所附《闵行区2011年度第25批次建设项目土地明细表》，载明：吴泾镇莲花路西南潮浜南地块储备项目（环保整治返征地），被用地单位为申闵公司（2003-409）建设用地计4585平方米，塘湾村委会建设用地计829.4平方米，土地属性均为集体土地。2011年12月21日，闵行区政府发布沪闵府征告〔2011〕第73号《征收土地方案公告》，载明：根据沪府土〔2011〕863号批文批准，征收吴泾镇塘湾村5、6队15981.8平方米，其中农用地5683.4平方米、建设用地9404.5平方米、未利用地893.9平方米，要求被征收土地范围内的土地所有权人（农民集体经济组织）、使用权人凭土地权属证书、财产权凭证等办理征地补偿登记。

上海蝶球开发部提交的2012年2月9日塘湾村委会、申闵公司向上海蝶球阀门厂发出《通知》，告知：根据沪府土〔2011〕863号《通知》精神，上海蝶球阀门厂需整体拆迁。2012年4月6日，受上海紫竹科学园区吴泾镇开发办公室（以下简称闵行区吴泾镇开发办）委托的上海申价房地产评估有限公司出具沪申价房估〔2012〕第1184号《房屋动拆迁补偿估价报告》，载明：对吴泾镇莲花南路3218号上海蝶球阀门厂的房屋建筑物（房屋建筑面积3530.61平方米）及相关的附属物，评估现值为5565568元。2012年4月20日，上海市闵行区吴泾镇人民政府规划建设和环境保护办公室（以下简称闵行区吴泾镇规划办）出具《关于上海蝶球阀门厂有证（有效）建筑面积的认定意见》，认定：有证（有效）建筑面积为1944.02平方米。2012年5月18日，上海市闵行区吴泾镇动迁办（资产补偿）（以下简称闵行区吴泾镇动迁办）出具《闵行区国家征地补偿（汇总、明细）表》，载明：上海蝶球阀门厂作为被补偿单位，含建筑物、室内装修、附属物、机器设备搬迁、停产停业损失补偿及集体土地使用权取得费用等补偿金额计6214969元。

后因未能与上海蝶球开发部达成补偿安置协议，相关行政机关即不再认可上海蝶球开发部为被征收人和被补偿人，转而与塘湾村委会及村属企业申闵公司洽谈、协商补偿安置事宜。

2013年5月，闵行区吴泾镇规划办出具《关于塘湾村民委员会（原村委办公室）及上海申闵实业有限公司（蝶球阀门厂）有证（有效）建筑面积的认定意见》，认定：有证（有效）建筑面积1944.02平方米分别认定为塘湾村委会和申闵公司。2013年5月10日，甲方闵行区吴泾镇开发办与乙方申闵公司签订《动迁补偿协议书》，载明：甲方支付乙方含建筑物、装修、附属物、设备、停产停业损失等动迁补偿费用计3663268元，乙方于2013年5月16日前搬迁完成，逾期作自愿放弃，不动产由乙方自行委托有资质的拆房队负责拆除。同日，甲方闵行区吴泾镇开发办与乙方塘湾村委会签订《动迁补偿协议书》，载明：甲方支付乙方含建筑物、装修、附属设施、停产停业损失等动迁补偿费用2706054元，乙方于2013年5月16日前搬迁完成，逾期作自愿放弃，不动产由乙方自行委托有资质的拆房队负责拆除。

2013年5月16日，上海蝶球开发部的涉案房屋被拆除。

另查明：2016年7月24日，上海蝶球开发部向闵行区政府提交《申请闵行区政府依法履行负责房屋征收补偿工作的法定职责》书面申请，闵行区政府收到该件后按信访程序转至吴泾镇人民政府（以下简称吴泾镇政府）处理。吴泾镇政府于2016年8月1日作出《不予受理告知单》，告知对上海蝶球开发部反映的问题不予受理。

再查明：2007年，上海蝶球阀门厂变更登记为上海蝶球阀门技术开发部。

本院认为：

一、关于农村集体土地征收补偿义务主体的确定问题

《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第三项规定，农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第五条规定，区（县）人民政府负责本行政区域的征地房屋补偿工作。区（县）土地管理部门组织实施本行政区域的征地房屋补偿工作。区（县）土地管理部门下属的征地事务机构具体实施征地房屋补偿工作。同时，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《征收土地公告办法》第十四条第二款规定，未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第二十六条规定，宅基地使用人或者房屋所有人已经依法得到补偿或者无正当理由拒绝接受补偿，且拒不交出土地的，由区（县）土地管理部门责令宅基地使用人或者房屋所有人限期交出土地。区（县）土地管理部门作出责令交出土地决定的，应当出具行政决定书。宅基地使用人或者房屋所有人在责令交出土地的决定规定的搬迁期限内拒不搬迁的，由区（县）土地管理部门依法申请人民法院强制执行。

依照上述法律规范规定，现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度；市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《征收土地公告办法》等，虽未明确规定市、县人民政府在取得国务院或者省级人民政府征地批复后，应当依法以自己名义作出征收决定，并在无法就补偿安置达成协议时，另行以自己名义依法作出补偿决定；但前述法律规范规定的不明确，并不能成为市、县人民政府规避履行集体土地征收补偿安置义务的理由。职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。市、县人民政府代表国家组织实施征收被征收人合法房屋，也有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平合理补偿的义务。

考虑到征收与补偿程序的多阶段性、组织实施形式的多样性以及地方人民政府与其组成部门分工合作的统一性，并考虑集体土地征收行政效能等因素，市、县人民政府可以规范性文件或者征地公告方案等方式，要求土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地房屋征收补偿工作，甚至委托乡镇人民政府、区（县）征地事务机构等主体参与征收与补偿的协商、与被征收人签订补偿安置协议。但不能认为此类主体因此即成为了补偿安置的法定义务主体，也不能认为其实际取得了独立实施补偿安置的行政主体资格，更不能认为市、县人民政府即因此免除了法定的补偿安置义务；而是应遵循职权法定原则和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定精神，将此类主体视为接受市、县人民政府等委托从事具体的补偿安置事宜。即使在集体土地征收实践中，与被征收人签订补偿安置协议的主体多元，既包括市、县人民政府、土地管理部门，也包括乡镇人民政府、区（县）征地事务机构甚至项目指挥部等临时性征收实施单位，基于合同相对性和支持协商对话原则，应当支持市、县人民政府对其他主体签订的补偿协议效力的认可；但仍需坚持在未能与被征收人签订补偿安置协议的情况下，市、县人民政府或其指定的土地管理部门应以书面形式作出补偿安置决定等，履行补偿安置义务。总之，农村集体土地征收补偿形式虽然多样，参与主体虽然多元，但如果补偿安置问题无法通过协商或签订协议方式解决，且无法定主体作出补偿决定，又无生效裁判对补偿安置问题进行过裁判，则合法房屋的被征收人可以依法请求市、县人民政府或其指定的土地管理部门依法履行补偿安置职责，要求依法作出包含补偿安置内容的补偿安置等决定。依法发布《征收土地方案公告》的市、县人民政府，不能以未实施强制拆除行为为由，而否定其应依法进行补偿安置的义务；即使认为被征收人补偿安置诉求“要价过高”，依法无法满足，亦应在合理期限内及时作出书面的补偿决定，并依法告知救济途径；而不能怠于履行补偿安置职责，或者以反复协商代替书面决定，甚至以拖待变造成安置问题长期无法通过法治化渠道解决，造成既损害被征收人补偿安置权益，又提高补偿安置成本。人民法院亦不能以市、县人民政府或其指定的土地管理部门并非补偿安置义务主体甚至并非征收主体为由而裁定不予立案。

二、关于未取得房屋所有权证但长期实际使用房屋的权利人的权利保护问题

本案中，上海蝶球开发部与塘湾村委会于2000年4月签订协议，由上海蝶球开发部自塘湾村委会处受让1.32亩集体建设用地使用权、两幢楼房及附属设施等地上建筑物产权，并约定由塘湾村委会负责办理房地产权过户手续。上海蝶球开发部与塘湾村委会、申闵公司还分别于2002年、2004年及2005年签订相关协议，就增加的集体土地使用权及相应费用作出约定，还约定塘湾村委会及申闵公司均认可上海蝶球开发部拥有对涉案房屋和土地相当于产权证书的相应物权。上述协议是否合法有效，直接影响上海蝶球开发部能否成为适格的被征收人，同时影响其是否享有补偿安置的请求权。

首先，根据原上海县人民政府1990年12月27日核发的《上海县土地使用权申请登记表》记载，本案协议转让的是塘湾村委会所属的集体经营性建设用地上已经建成的不动产，而非宅基地和耕地，因此并不违反《中华人民共和国土地管理法》相关禁止性规定。

其次，结合上海蝶球开发部与塘湾村委会、申闵公司续签的系列协议、上海市闵行区相关部门对申闵公司未经批准非法占地建造上海蝶球阀门厂作出处罚决定后批准补办土地使用手续并核发建设用地批准书等情形，根据《中华人民共和国土地管理法》第四条、第十一条规定，涉案协议所转让的土地已经取得建设用地使用权。

再次，涉案的建设用地使用权可以依法转让。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。由此可见，我国法律允许集体建设用地在特定的情况下可以依法转移。

最后，涉案集体土地转让符合改革方向。参照2010年上海市《关于开展农村集体建设用地流转试点工作的若干意见》第六条规定，凡符合土地利用总体规划和城乡规划、依法取得的农村集体建设用地使用权，原则上均可流转。第七条规定，依法取得的农村集体建设用地，可以用于工业、商业、旅游业、服务业等经营性项目。

综合上述法律、地方性法规及规范性文件等规定可知，涉案不动产转让协议以及之后签订的相关协议并不违法，转让协议合法有效。上海蝶球开发部未按约定取得建设用地使用权证和房屋所有权证，系塘湾村委会未及时履行协议约定所致。双方在系列协议中均约定由塘湾村委会负责办理房地产权过户手续，塘湾村委会在约定中认可上海蝶球开发部拥有对涉案房屋和土地的全部权利，如遇拆迁，塘湾村委会负责上海蝶球开发部享受全部的政策性拆迁费。因此，由于案涉房地产长期以来一直由上海蝶球开发部实际占有、使用并经许可自建了部分房屋，相关转让协议等也已经明确约定其拥有全部权利，因而上海蝶球开发部是适格的被征收人和补偿安置对象。

事实上，相关行政机关对上海蝶球开发部作为被征收人的身份原本并无异议。闵行区政府于2011年12月21日发布《征收土地方案公告》后，塘湾村委会、申闵公司向上海蝶球阀门厂发出《通知》，告知上海蝶球开发部需整体拆迁。2012年4月，闵行区吴泾镇规划办亦对上海蝶球开发部厂房的有证（有效）面积作出书面认定。2012年5月，闵行区吴泾镇动迁办还认定上海蝶球开发部作为被补偿单位的补偿金额为6214969元。可见，本案征收主体明知被征收建设用地和房屋的权利人为上海蝶球开发部，并出具了面积认定书且就补偿金额进行协商，后仅因协商未果，转而以塘湾村委会和申闵公司作为被补偿主体，并继而签订了补偿安置协议。而此协议约定补偿的房屋、设备与停产停业损失，均系上海蝶球开发部的合法权益。故上海蝶球开发部有权利主张其应得到相应的征收补偿，具有提起要求闵行区政府履行补偿安置职责之诉的原告主体资格。

三、关于上海蝶球开发部是通过民事诉讼还是行政诉讼主张补偿安置权益问题

上海蝶球开发部是通过民事诉讼还是行政诉讼，更有利于维护权益，亦是本案处理方式的主要考量因素。如仅起诉塘湾村委会、申闵公司返还补偿款项，必然受限于只能取得前述补偿安置协议已经确定的补偿安置权益；如主张塘湾村委会、申闵公司与闵行区吴泾镇开发办因无权处分而签订的补偿安置协议无效，仍无法直接、一次性解决补偿安置纠纷。而且，上海蝶球开发部先后提起过多起民事诉讼、行政诉讼，补偿安置问题至今未得到解决。因此，在双方既不能通过协商或签订协议方式解决，且无法定主体作出补偿决定，又无生效裁判对补偿安置问题进行过裁判的前提下，通过请求市、县人民政府及其指定的土地管理部门履行补偿安置职责的方式，由闵行区政府及其指定的土地管理部门承担土地征收补偿的法定义务，既有利于明确农村集体土地征收中有且仅有政府才是补偿义务主体，还有利于强化市、县人民政府及其指定的土地管理部门对乡镇人民政府、区（县）征地事务机构配合和具体实施补偿安置工作的监督职责。

综上，上海蝶球开发部已经提供初步证据证明房屋系在闵行区政府组织实施征收过程中被拆除，而闵行区政府及闵行区土地管理部门也分别系《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第五条第一、二款所规定的负责征地房屋补偿工作主体和组织实施征地房屋补偿工作主体，其诉请闵行区政府履行补偿安置职责，符合登记立案条件。一、二审法院认为尚无生效裁判和证据可以证明闵行区政府征收、拆除了本案所涉的房屋等建筑物，从而并非补偿安置义务主体的认定，系对《中华人民共和国土地管理法》确立的集体土地征收与补偿制度的错误理解，属于适用法律错误。在既无补偿安置协议，也无包含补偿内容的决定，又无生效裁判解决补偿问题的情形下，闵行区政府及闵行区土地管理部门即使未实际参与组织、指挥或者委托强制拆除，可以不承担强制拆除的法律责任，但并不能否定其因代表国家征收而形成的对被征收人合法房屋补偿安置之法定职责，也不能否认闵行区政府或闵行区土地管理部门具有依法作出包含补偿安置内容的决定之法定义务。上海蝶球阀门技术开发部的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项规定的情形，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款之规定，裁定如下：

一、本案由本院提审；

二、提审期间，中止原裁定的执行。

审判长 耿宝建

审判员 王晓滨

审判员 白雅丽

二〇一八年六月二十八日

书记员 于　露

案例6

【裁判要点】

（2018）最高法行申2624号——汪慧芳诉龙游县政府行政征收案（协议收购不成怎么办？）

在旧城改造过程中，地方政府为实现公共利益和行政管理目标，以“收购”来代替应当依法进行的“征收”。此种收购协议具有行政协议的属性。

不论市、县级人民政府委托国有公司还是政府相关职能部门实施收购并签订收购协议，基于合同相对性原则，因履行协议发生的纠纷，并非都需以地方人民政府为被告;但在此过程中实施的违法强制拆除行为的法律责任则仍应由行政主体承担，且市、县级人民政府或者其委托的国有公司、征收办等部门在实施收购过程中，必须坚持平等、自愿、等价、有偿原则，与房屋所有权人签订相关收购协议，对房屋所有权人进行不低于市场评估价格的公平合理补偿安置。收购主体存在《中华人民共和国合同法》第五十二条等规定的以欺诈、胁迫等手段签订收购协议情形的，人民法院可确认收购协议无效。

在现行法律制度缺乏强制性收购规定的前提下，对旧城改造中未达成收购协议的房屋的拆除，只能通过《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收程序来解决。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申2624号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：汪慧芳，女，1965年10月22日出生，汉族，住浙江省龙游县。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：龙游县人民政府。住所地：浙江省龙游县太平西路28号。

法定代表人：张晓峰，县长。

委托诉讼代理人：汪钢，浙江达正律师事务所律师。

委托诉讼代理人：姜银海，龙游县旧城改造征收指挥部办公室工作人员。

再审申请人汪慧芳诉被申请人龙游县人民政府（以下简称龙游县政府）行政征收一案，浙江省衢州市中级人民法院于2017年6月28日作出（2017）浙08行初9号行政判决，驳回汪慧芳要求确认龙游县政府以收购代替征收的行政行为违法的起诉；驳回汪慧芳要求判令龙游县政府按行政征收的法律规定依法进行征收的诉讼请求。汪慧芳不服提起上诉后，浙江省高级人民法院于2017年10月18日作出（2017）浙行终818号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。汪慧芳仍不服，在法定期限内向本院申请再审，本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员王晓滨、白雅丽参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

一、二审法院经审理查明:汪慧芳系龙游县龙洲街道居民，利用其位于龙××县××号的房屋经营沙发材料商店。2015年6月9日，龙游县城市发展投资公司（以下简称龙游城投公司）与龙游县旧城改造征收指挥部办公室（以下简称龙游旧改办）签订《委托书》，由龙游城投公司委托龙游旧改办实施龙游县大南门历史文化街区保护项目（一期）国有土地上房屋收购项目（以下简称大南门房屋收购项目），期限自项目调查摸底至收购项目实施完成。2015年12月9日，龙游城投公司发布公告，公告该公司作为收购单位，收购灵山江以西，太平路以南，西湖沿巷一、二弄以东，巨龙路以北，保留房屋除外的国有土地上房屋。并明确龙游旧改办为委托收购实施单位及收购时间、大南门房屋收购项目实施方案等。汪慧芳位于龙××县××号的房屋位于收购范围内。2016年1月5日，龙游县房屋征收管理办公室（以下简称龙游征管办）分别与衢州市恒泰房屋征迁服务有限公司、临海市伟群拆迁有限公司针对龙游县城区大南门区域被收购房屋事项签订《房屋拆除工程合同》，合同约定大南门区域被收购的房屋由衢州市恒泰房屋征迁服务有限公司、临海市伟群拆迁有限公司负责拆除，并承担相应的行为责任。汪慧芳未提出收购申请，也未签订房屋收购协议，其房屋也未被拆除。2016年5月21日，龙游城投公司、龙游旧改办向汪慧芳作出书面通知，告知”在2016年6月9日（含）前未提交收购申请，未签订房屋收购协议的，不再享受大南门历史文化街区保护项目（一期）房屋收购特别奖政策”,并于同月28日送达汪慧芳。2016年9月27日，汪慧芳楼上住户均已签订收购协议，被收购房屋腾空交付房屋拆除单位。汪慧芳不服，以收购工作系由龙游县政府组织实施，强制收购行为侵犯其合法权益为由，向法院提起行政诉讼，请求确认龙游县政府以收购代替征收的行政行为违法，判令龙游县政府按行政征收的法律规定依法进行征收工作。

一审法院认为：汪慧芳所诉房屋收购行为，系由龙游城投公司实施的行为，属于平等主体间的民事行为，并非行政机关的行政行为。由此产生的争议，不属于行政诉讼受案范围，依法应当裁定驳回起诉。汪慧芳主张龙游城投公司系受龙游县政府委托实施征收行政行为，缺乏事实和法律依据，不予采纳。关于汪慧芳提出的请求法院判令龙游县政府按行政征收的法律规定依法进行征收的诉讼主张，因汪慧芳未提供证据证明相关职能部门已经依法针对涉案项目启动征收程序，而是否启动征收程序需由相关职能部门结合具体情形依法确定，法院不宜直接判令履行。汪慧芳请求法院判令龙游县政府依法对其涉案房屋进行征收缺乏法律依据，不予支持。因此，一审法院判决：一、驳回汪慧芳要求确认龙游县政府以收购代替征收的行政行为违法的起诉；二、驳回汪慧芳要求判令龙游县政府按行政征收的法律规定依法进行征收的诉讼请求。

二审法院认为：汪慧芳所诉房屋收购行为，系由龙游城投公司实施的收购行为，但龙游城投公司系受龙游县政府委托而实施涉案房屋的收购行为，不是龙游城投公司企业自主商业行为，且在收购涉案区域房屋时，龙游旧改办等行政机关及行政机关工作人员参与收购行为。因此，龙游城投公司对涉案区域房屋收购行为属于行政行为，不是民事行为。一审判决认定龙游城投公司对涉案区域房屋收购行为属于民事行为错误，应予指正。鉴于龙游城投公司对汪慧芳涉案房屋的收购行为并未实现，龙游城投公司对涉案区域其他房屋的收购行为和汪慧芳没有法律上的利害关系，一审法院判决驳回汪慧芳的起诉，结论正确，予以维持。汪慧芳认为涉案拆除行为侵害其合法权益，可以另寻救济途径。关于汪慧芳提出的请求法院判令龙游县政府对其涉案房屋按行政征收的法律规定进行征收的诉讼主张，因汪慧芳未提供证据证明相关职能部门已经依法针对涉案项目启动征收程序，而是否启动征收程序需由相关职能部门结合具体情形依法确定，法院不宜直接判令履行。汪慧芳请求法院判令龙游县政府依法对其涉案房屋进行征收缺乏法律依据。因此，二审法院判决：驳回上诉，维持一审判决。

汪慧芳向本院申请再审，请求：1.撤销一、二审行政判决，指令浙江省衢州市中级人民法院审理；2.确认龙游县政府以收购代替征收的行政行为违法，判令龙游县政府按行政征收的法律规定依法进行征收工作。汪慧芳申请再审的主要事实和理由为：1.一、二审判决认定事实不清，未对大南门房屋收购项目性质作出正确认定。虽然收购系以龙游城投公司名义作出，但最终利益的承担者是龙游县政府，龙游旧改办虽然在形式上接受龙游城投公司的委托进行收购活动，但实际上是龙游县政府实施的委托，目的是以此规避法定的征收程序。在收购过程中，有大量行政行为介入。2.一、二审法院对以”收购代替征收”本身是否合法未予审查，且二审判决又以汪慧芳未提供证据证明相关职能部门已经依法针对涉案项目启动征收程序为由作出判决，明显互相矛盾。

龙游县政府辩称：大南门房屋收购项目所在区域为龙游县老城区，尚存的明清建筑群较为集中，但基础设施落后，危旧房多，如不及时采取保护措施，许多古建筑将灭失。2015年，由于大南门历史文化街区保护专项规划尚在制定中，尚不完全具备在项目区域启动房屋征收条件，龙游县政府学习其他地方以收购代替征收的经验：通过平等自愿方式签订收购协议，效率较高，且又少受征收法律规范约束，还能给予房屋所有权人更多的奖励。根据龙游县政府要求，本次房屋收购单位为龙游城投公司，委托龙游旧改办实施收购。自2015年12月9日开始实施收购方案以来，得到绝大多数被收购人的支持；在法定签约期限内，851户中有844户签约并腾空、交付房屋。因汪慧芳户将收购政策简单理解为”收购1平方米无偿补偿1.54平方米”，导致双方协议收购未果，其房屋也未被拆除。本次诉讼源于拆除公司在拆除其左邻右舍腾空房屋时的不当拆除行为。不当拆除行为发生后，龙游县政府已经责成实施单位，制止房屋拆除公司的不当拆除行为，并采取相应的补救措施：对汪慧芳楼上第二层房屋楼板进行修补，在三楼房屋地板打穿部分架设接水引流设备，对二楼被拆除的窗户和阳台进行封闭处理等。目前已基本消除不当拆除行为给汪慧芳房屋使用造成的不利影响。下一步，将继续与汪慧芳协商，希望以收购方式解决纠纷。同时也已正式启动房屋征收程序。但征收方式给予汪慧芳的补偿较之收购方式的补偿，可能会有部分减损。

本院听证过程中，对汪慧芳的37.12平方米房屋的安置问题，曾组织双方进行协调。汪慧芳要求按照原面积的1.54倍进行置换；而龙游县政府仅同意在房屋市场评估价52万余元基础上，另行增加20万元左右的相关奖励补助等费用。因双方差距较大，协调未果。

另，2018年11月20日，本院收到龙游县政府邮寄的龙政房征字〔2018〕1号龙游县人民政府房屋征收决定书以及公告等材料，龙游县政府于2018年11月5日作出房屋征收决定，汪慧芳房屋在此次征收范围内。

本院认为,本案的争议焦点为：

一、关于收购行为的性质认定与救济途径问题；

二、拆除他人房屋时未能保障汪慧芳房屋正常使用条件是否构成侵权问题；

三、收购与拆除等先行行为是否形成龙游县政府依法征收补偿的附随义务问题。

一、关于收购行为的性质认定与救济途径问题

根据一、二审法院查明的事实，可以看出本案”征购”纠纷，并非因行政机关或者国有公司收购个别房屋引发，而系龙游县政府在旧城改造过程中，为实现公共利益和行政管理目标，以委托国有公司”收购”来代替应当依法进行的”征收”而引发。虽然该项收购协议名义上的签订主体是国有龙游城投公司，但此种收购本身属于政府征收职能的委托，并服务和服从于旧城改造这一公共利益需要，因而此种收购协议也即具有了行政协议的属性。将该类行为纳入行政诉讼审查范畴，有利于加强对地方政府行为的监督，防止行政机关滥用”收购”代替征收，规避司法审查监督。且建立在平等、自愿基础上的收购协议，因其在一定层面上有利于提高旧城改造效率，并有助于通过提高收购价格来对房屋所有权人给予更加充分的补偿安置，具有现实合理性和可行性，因而不宜完全否定此种”收购”模式的合法性。且不论市、县级人民政府委托国有公司还是政府相关职能部门实施收购并签订收购协议，基于合同相对性原则，因履行协议发生的纠纷，并非都需以地方人民政府为被告;但在此过程中实施的违法强制拆除行为的法律责任则仍应由行政主体承担，且市、县级人民政府或者其委托的国有公司、征收办等部门在实施收购过程中，必须坚持平等、自愿、等价、有偿原则，与房屋所有权人签订相关收购协议，对房屋所有权人进行不低于市场评估价格的公平合理补偿安置。收购主体存在《中华人民共和国合同法》第五十二条等规定的以欺诈、胁迫等手段签订收购协议情形的，人民法院可确认收购协议无效。

二、拆除他人房屋时未能保障汪慧芳房屋正常使用条件是否构成侵权问题

本案中，龙游城投公司、龙游旧改办认为汪慧

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