01、問題的提出
當下，新型冠狀病毒引起的肺炎疫情正處在一個爆發期，為預防疫情擴散蔓延，部分村莊村民自發封村封路。一些村莊或是挖斷道路，或是砌牆堆土，強行進行物理隔斷，影響了正常的交通秩序。對於“斷路封村”這樣的硬核舉措，廣大網友們更多的是一笑了之，認為這是為了顧全大局不得已而為之。非常之時採取非常的措施其實本無可厚非，但無論城市還是農村，防疫工作仍要堅守法律的底線。那麼，部分鄉鎮自行“斷路封村”的做法是否有法可依呢？
▲疫情下，村民們擅自挖斷高速公路
02、鄉鎮自行斷路封村恐無法可依
首先，對於“斷路封村”，法律上是否有類似的規定呢？面對公共衛生事件等緊急情況，依法實行交通管制，是世界各國的通行做法。在我國現行法律中，對此也有比較明確的規定。比如，《突發事件應對法》第50條規定，社會安全事件發生後，可以“封鎖有關場所、道路，查驗現場人員的身份證件，限制有關公共場所內的活動”。再如，《突發公共衛生事件應急條例》第33條規定， 根據突發事件應急處理的需要，必要時，對人員進行疏散或者隔離，並可以“依法對傳染病疫區實行封鎖”。值得注意的是，這裡的用詞是“封鎖”，那麼，物理斷路是否屬於“封鎖”的應有之義呢？
我們來看一下被網友們解讀為“封城”的由武漢市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部發布的通告：“自2020年1月23日10時起，全市城市公交、地鐵、輪渡、長途客運暫停運營；無特殊原因，市民不要離開武漢，機場、火車站離漢通道暫時關閉。”“封城”並非一個準確的法律概念，如前所述應當是“封鎖”，所謂的“封鎖”指的是交通暫停運營、暫時關閉，其內涵是設置關卡，限制出行，這是一種應對疫情的積極主動的管控和管理行為，而“斷路封村”是一種消極的、被動的防範措施，其實質上是一種懶政行為，合法的“封鎖”並不包含物理斷路這種行為。
其次，誰有權決定實施“封鎖”呢？《傳染病防治法》第42條規定：“傳染病暴發、流行時，縣級以上地方人民政府應當立即組織力量，按照預防、控制預案進行防治，切斷傳染病的傳播途徑，必要時，報經上一級人民政府決定，可以採取下列緊急措施並予以公告：（五）封閉可能造成傳染病擴散的場所。”根據該法律規定可知，法律對行使封鎖道路的權力予以規制，決定主體上必須是縣級以上地方人民政府等，“必要時，報經上一級人民政府決定”。
再者，程序上還必須“予以公告”。不無繁瑣的規範，正是為了防止權力被濫用，進而損害大多數公眾的正常權利。公告的目的除了讓人們享有知情權外，更多的是讓人們知曉政府採取的措施的法律邊界。如，黃岡市新型冠狀病毒感染的肺炎防控工作指揮部通告提到：“自2020年1月25日14時起，對全市實行交通管制：（一）全市所有高速公路封閉，綠色通道除外。（二）黃岡市區和各縣（市、區）出城路口封閉，全市縣（市、區）域之間國省縣道封閉，國省縣道省際出口路封閉，但保障應急物資和生產生活必需品的貨車通行。（三）全市境內長江和內河客運渡口、汽渡全部停運。（四）各縣（市、區）域範圍內鄉鎮、村之間通道的管控工作由轄區縣（市、區）政府確定。”
由上可知，挖斷道路等物理隔斷的措施與設置關卡、限制出行的措施還是存在區別的。前者是一種消極的、被動的防範措施，於法無據，而後者屬於積極主動的管控措施，為合法措施。也有部分人認為根據憲法的有關規定，村民委員會是基層群眾性自治組織，其有權採取斷路封村的措施。然而，《村民委員會組織法》第10條明確提到：“村民委員會及其成員應當遵守憲法、法律、法規和國家的政策”，也就是說村民自治的前提是“依法自治”。如果村規民約、村民的自治行為不符合法律規定，所謂的“自治行為”也不受法律保護。在公告沒有提及將某個鄉鎮作為疫區“封鎖”起來的情況下，鄉鎮不能自說自話實施物理隔斷，阻斷人員往來，而應嚴格按照公告的內容來執行。事實上，目前很多地區的政府部門並未實施“封鎖”，但一些鄉鎮卻自行斷路封村，這種做法值得商榷。那麼，在疫情之下，鄉鎮一級的權限和角色是什麼呢？根據《突發公共衛生事件應急條例》第40條的規定可知，傳染病暴發、流行時，鄉鎮以及村民委員會的角色是協助衛生行政主管部門做好疫情信息的收集和報告、人員的分散隔離、公共衛生措施的落實等配合性工作，其沒有決定“封鎖”的權限，鄉鎮自行斷路封村並無法律依據。
▲疫情下，村民們擅自堆積石土堵塞道路
此外，《道路交通安全法》第3條規定：“道路交通安全工作，應當遵循依法管理、方便群眾的原則，保障道路交通有序、安全、暢通。”阻斷交通，說到底是對公民自由通行等基本權利的“壓制”，普羅大眾的正常生活，社會的正常秩序，都會受到不小的負面影響。《公路法》第7條更是明確提到：“公路受國家保護，任何單位和個人不得破壞、損壞或者非法佔用公路、公路用地及公路附屬設施。”一些鄉鎮未經批准自發地實施物理斷路的行為，非但沒有法律依據，還涉嫌違反了《公路法》的相關規定。
▲疫情下，村民們正確配合隔離的形式
03、面對疫情，我們不能突破法律底線
疫情至今我們看到政府採取了很多措施，這些措施的背後都有依法防疫的脈絡。如，1月20日，李克強總理主持召開國務院常務會議,部署按照“乙類傳染病、甲類管理”依法開展疫情防控工作。為什麼明明是乙類傳染病，卻要按照甲類來管理呢？因為《傳染病防治法》第4條明確規定：“對乙類傳染病中傳染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽和人感染高致病性禽流感，採取本法所稱甲類傳染病的預防、控制措施。”如果不是按照甲級來管理，政府的很多後續行為是於法無據的。國務院實施“乙類傳染病、甲類管理”的行為為後續政府依法開展疫情防控工作掃清了法律障礙。
再如，之後全國有30個省啟動了突發公共衛生事件的一級響應，成立了相應的指揮部。為什麼是設立指揮部而不是由政府相關部門來決定呢？這也是有法律規定的，《突發公共衛生事件應急條例》第4條明確規定：“突發事件發生後，省、自治區、直轄市人民政府成立地方突發事件應急處理指揮部”。即使是當下大家每天盯著刷屏的輿情數據和信息，他也是一項法律要求，而不是讓老百姓感到方便的便民措施。《突發公共衛生事件應急條例》規定，宣佈進入預警期後，縣級以上地方各級人民政府應當根據即將發生的突發事件的特點和可能造成的危害，採取下列措施：（三）責令有關部門、專業機構、監測網點和負有特定職責的人員及時收集、報告有關信息，向社會公佈反映突發事件信息的渠道，加強對突發事件發生、發展情況的監測、預報和預警工作（四）定時向社會發布與公眾有關的突發事件預測信息和分析評估結果，並對相關信息的報道工作進行管理……在此之前，武漢市長委屈地表示未經授權，其是無權發佈疫情消息的。雖然武漢市因對疫情披露不及時而被人們詬病，但本質上如其所述，在當時的時點其確實沒有權力發佈疫情。
對於普羅大眾而言，他們可能更多關注疫情的事態、進展，但是作為公權力代表的政府部門不能因為事態緊急，因為一些臨時性的突發事件就將需要幾十年甚至上百年才能達成的依法治國的國家戰略方針破壞掉。如果確實有問題，那麼應當儘快在法治上掃清道路，任何緊急狀態都不能構成突破法律底線的理由。正因為如此，早在1月28日，公安部召開應對新冠病毒感染肺炎疫情專題會議強調：對未經批准擅自設卡攔截、斷路阻斷交通等違法行為，要立即報告黨委、政府，依法穩妥處置，維護正常交通秩序。我們今天在這裡不是來討論“斷路封村”的合理性問題，而是合法性問題。非常之時當行非常之事，但不可行非法之舉。防控疫情蔓延，法律或是最“硬核”的法寶。
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