摘 要：在精准扶贫的国家战略下，中央及地方各级政府对贫困村下派的第一书记和驻村工作队，与村两委共同形成了“国家治理”和“基层治理”的两股贫困治理力量。与学术界关注到的基层贫困治理主体以及治理效果不同，本文聚焦在基层贫困治理的主体和客体上。通过对14县的实地调查，研究“第一书记与村两委”两个主体对“村与户”两个对象的双轨合作治理，并揭示其作用与机制。研究显示，第一书记作为国家治理这一外部力量，增强了村庄的项目、资金、技术、信息等资源获取能力，村两委这一内生动力通过农村的熟人社会发挥内部信息优势，协助第一书记对村集体经济和贫困户进行扶持，在过程中锻炼了自身治理能力。双轨合作治理改善了村级层面的治理和建设能力，也提升了对农户贫困的认知和帮扶能力。
一、研究背景与问题
第一书记扶贫作为一项重要的公共政策，对于增加农村领导力供给和保障精准扶贫具有重大的意义。[1]向农村派驻第一书记是中国基层治理特有的现象，可以打破原有行政体制的束缚，给予村庄治理外部力量，有效地实现农村动员。[2]在中国农村重大问题的治理上，比较有影响的向农村派驻第一书记与工作队有4次：第一次是1956年1月中央开展的知青上山下乡运动；第二次是1963年至1966年中央在全国城乡开展百万干部下乡下厂的“四清运动”；第三次是21世纪初中央发起的干部联系群众“干部下乡运动”；[3]第四次是2015年开始大规模选派干部到贫困村任第一书记与工作队（下文统称“第一书记”）开展精准扶贫的工作，截至2017年9月份，共选派第一书记19.5万名、选派驻村干部77.5万名。[4]下派的第一书记，与村两委，作为贫困治理主体，共同致力于贫困治理客体——贫困村、贫困户，被中央认为是精准扶贫中行之有效的工作方法，成为了贫困治理实践中的中国经验之一。
然而，这方面的理论研究严重滞后于实践。[5]综述当前的第一书记在精准扶贫中的研究，主要集中在第一书记的角色、第一书记的治理效果分析以及实践中的现状与问题等方面：在第一书记角色方面，尹利民、孔德斌等认为第一书记在扶贫实践中扮演着政府代理人与村庄当家人的双重角色，其主要任务是作为政府代理人推进国家政策在农村的落地，而作为村庄当家人则需要为群众代言，满足群众的需求。[6][7]谢小芹、雷文艳等将费孝通的“双轨政治”拓展到精准扶贫的“双轨治理”，认为第一书记扶贫制度与村书记制度是新型“双轨”在贫困领域中的交汇、互动和嵌入。[5,9,10,11]关于第一书记的治理效果方面存在较大争议，一部分学者认为第一书记等驻村干部能动员社会资源形成推动产业发展的内在动力，并且提高贫困地区基层治理水平，[12,13,14,15,16]相反，另一部分则认为扶贫与发展的任务要求工作队能够更好地融入当地社会，但现实的问题是大多数工作队还是游离于乡村社会之外，[16]更有学者认为，第一书记等驻村干部可能会造成基层政府与乡村社会的关系变得愈加松散，难以形成长效的减贫机制，[18][19]另外，嵌入式扶贫最需要解决的是“第一书记离村之后的接班人”问题。[7]
总体而言，学术界已经关注到了基层贫困治理的主体以及治理效果与问题分析等方面，但是对贫困治理客体的研究没有引起学界的注意，特别是缺乏将基层贫困治理的主体与客体统一起来的研究。精准扶贫为何需要第一书记？他与村两委在精准扶贫中是什么关系？他们共同治理的对象以及如何作用于对象？这些是基层精准扶贫实践和理论中亟待解决的核心问题，也是本研究关注的问题。
本文采用的案例研究的方法，以重庆市黔江区太极乡李子村为例，并选取了江西省、湖北省、重庆市3省（市）共14县（区）作为补充调研，从第一书记和村两委这对治理主体的内外力量入手，通过对两者实际工作、取得的成效、治理边界、分工协作等基层贫困治理实践的调查，聚焦“村”和“户”两个精准扶贫的核心层面，深度访谈第一书记对基层贫困治理的认知，1探讨贫困村内外部治理动力及其作用机制。
二、“双轨双层”的贫困治理框架
研究基层的贫困治理就必须梳理治理的主体、客体及其之间的关系。一方面，本文借鉴费孝通的“双轨政治”和谢小芹提出的“双轨治理”来分析贫困治理主体中的第一书记与村两委；另一方面，结合大量的实地调查，分析归纳“村”和“户”这两个贫困治理的客体，可称之为“双层”，因此，本文构建贫困治理主体客体的“双轨双层”新框架。
（一）双轨治理主体：第一书记与村两委
在基层贫困治理中，治理的主体及其之间的关系是首先必须要明确的问题。
1. 贫困治理的内力轨道：身陷困境的村两委
村两委是我国各类公共组织中最为特殊的一种组织，是农村公共治理的核心主体。[1]村民自治作为一项制度已实行30多年，经历了一个复杂曲折的过程，新修订的《村民委员会组织法》规定了村民委员会的组成和职责，中央先后又发布了三项意见要求完善我国农村的基层治理机制，发展农村社区建设。2村民自治是基层民主政治建设的重中之重，[22]村两委代表着基层政治在基层公共事务治理中一直发挥作用，当然也包括贫困治理，因此，村两委是基层贫困治理的当然力量，发挥着内在动力——基层治理轨道的作用，如图1的A轨治理。
但是，大量的研究和观察表明，当前我国农村地区公共物品的供给普遍陷入了停滞不前的状态，村民自治也无法很好地发挥作用，[23]基层村社组织丧失了组织农民的能力。[24]截至2014年4月底，全国共排查出软弱涣散村党组织57688个，占村党组织总数的9.6%，而根据王亚华等的研究发现，农村基层党组织软弱涣散与农村贫困存在高度的相关性。以第一书记所在村为例，87.76%的党组织软弱涣散村是贫困村，贫困村的“软、散、乱、穷”等问题突出。[1]在实行精准扶贫的国家战略的情况下，增加了“精准识别”、“精准施策”等很多新生事务和技术治理要求，[24,27,28,29]村两委表示无能为力。
2. 贫困治理的外力轨道：国家在场的第一书记
身陷困境的村两委亟待外来力量的帮忙，急需国家在场和基层国家治理。2015年中央印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，重点向党组织软弱涣散村和建档立卡贫困村“全覆盖”选派第一书记。《通知》强调第一书记的主要职责是建强基层组织、推动精准扶贫、为民办事服务、提升治理水平，其目的在于加强农村基层组织建设、解决一些村“软、散、乱、穷”等突出问题，带领贫困村、贫困户精准脱贫。“因村派人精准”成为国家精准扶贫战略中“六个精准”之一。向农村派驻第一书记扶贫攻坚，可以打破原有行政体制的束缚，给予村庄治理外部力量，中央政府通过第一书记加强党组织建设进而实现治贫和发展的政治目标，让第一书记充当“领头雁”角色，强调其规范的职责、技术专长、权力等级和技术服务。赋予第一书记在资源获取等方面一定的自由权，在技术上的优势主要体现在精确、明确、持续性、统一性、严格的服从以及减少摩擦等，这是国家在治贫领域中进行的改革新尝试。因此，从国家政治视角来看，第一书记扶贫制度蕴含着官僚制的介入和反官僚制的运行双重优势，从而最大程度确保扶贫的快速、精准和高效。[5]第一书记制度表明了国家的在场和国家治理，是贫困村治理的外部力量，如图1的B轨治理。
当代表国家政治的第一书记与代表基层自治的村两委在村的精准扶贫场域相遇时，形成的一种新的治理格局，如图1中的AB轨治理，第一书记与村两委构成了贫困村的“双轨”治理主体。
图1“双轨双层”的贫困治理分析框架图
（二）双层的治理客体：村与户
在基层贫困治理中，治理的客体及其之间的关系是第二个需要研究的问题，村与户这对核心范畴构成了贫困治理的双层客体，主要有三个依据：第一，“村和户”两个层面是贫困退出的落脚点。根据中共中央、国务院《关于建立贫困退出机制的意见》，贫困退出的标准包括贫困人口退出、贫困村退出、贫困县退出。贫困人口的退出以户为单位；贫困村的退出以贫困发生率为主要衡量标准，统筹考虑村内基础设施等综合因素；而贫困县的退出指标最终也是细化落实到村与户，贫困县退出与否取决于贫困村和贫困户。第二，评估和检查的指标集中在“村和户”两个层面。根据《关于建立贫困退出机制的意见》，贫困人口退出以户为单位，主要衡量户层面的年人均纯收入稳定超过国家扶贫标准，且吃穿不愁，义务教育、基本医疗、住房安全有保障（即“两不愁三保障”）。贫困村退出以贫困发生率为主要衡量标准，而贫困发生率的高低取决于户层面的“两不愁三保障”，统筹考虑村层面的基础设施、公共服务、产业发展、集体经济收入等综合因素。[31][32]第三，“村和户”是第一书记和村两委的主要帮扶内容。根据在重庆市、湖北省和江西省等地的实地调查和访谈中发现，大家普遍认为“户层面的‘两不愁三保障’”和“村层面的基础设施”是他们工作的主要内容。3
（三）双轨双层的理论效果分析
第一书记代表国家治理的外力，与村两委内力共同作用于治理客体，理论上是否会提升精准扶贫的效果？第一书记的到来及其与村两委的共同合力促进贫困村和贫困户的治理内容的丰富和治理效果的提升，如图1：第一书记下派之前，村级层面和户级层面均仅由村两委起主要治理作用，此时的作用力、治理域及治理效果主要在图1中虚线Y1及其左边或者虚线X1的下面。第一书记下派后，一方面丰富了村级层面和户层面的治理内容，另外一方面，促进村级层面和户层面治理效果的提升，来自外部的第一书记与内部的村两委形成共同合力，共同作用于村级层面和户级层面，其贫困治理场域、能量从虚线Y1增加了Y2，从虚线X1增长到X2。显然，“第一书记”这一外部力量的嵌入后与“村两委”这一内生力量的合作达成，理论上可有效实现贫困治理的有效增量效果。
三、基层贫困治理的实证研究
（一）贫困治理的广泛调查
自2015年5月中央印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，提出重点向党组织软弱涣散村和建档立卡贫困村“全覆盖”选派第一书记后，全国各省市全面开展了选派第一书记驻村扶贫的工作，实践中一般是从各级机关遴选年轻干部、后备干部和二线领导干部。4重庆市丰都县、黔江区、万州区等地于20155年8月前后发布了通知，细化了驻村工作队及第一书记的选派条件和职责任务；5根据2016年6月份对江西省井冈山市、会昌县、修水县、万载县和兴国县5个县（市）和2017年1月份对湖北省6县47个村854户建档立卡户进行相关统计发现，95.7%的村已经有第一书记。通过对调查访谈发现，第一书记和村两委工作主要集中在村级层面和农户层面两个层面，但分工各有侧重，详见表1。
表1 第一书记与村两委协作情况表
注：资料来源于江西省瑞金10位和重庆市5位第一书记深度访谈，“+++++”表示最强，“+”表示最弱。
（二）贫困村李子村的困境
为了全面剖析第一书记与村两委的“双轨双层”治理，以李子村为具体案例例证理论部分。李子村是黔江区65个特困村之一，距离黔江城区35公里。全村土地面积6.1km2,5个村民小组606户2053人，其中，贫困人口有59户、229人。2015年，李子村基层党组织软弱涣散，对基本村情把握不清，群众对村级组织不信任，对村“两委”工作不支持。
第一书记描述：“入村召开的第一次党员大会有一半的党员没有参加，费了半天功夫，才把会议开起来，但是，会上各种抽烟、打电话、交头接耳……，全村无主导农业产业，无人流转土地；社会矛盾多，真正的村弱户穷”。调研中村民反映“村庄基础设施建设滞后，村道公路是晴通雨不通，全村没有硬化入户路，自来水不通，基本用电需求无法满足（电压不足，经常停电），部分村民居住的仍是危旧土坯房，安全没有保障，真正是村弱户穷。”（访谈记录：2017-7-23)
（三）李子村的贫困治理
精准扶贫战略实施后，李子村增加了很多工作任务和公共事务，“精准识别”、“精准施策”等技术性较强，再加上精准扶贫的力度比较大，仅仅依靠村干部的能力和公信力很难完成，仅仅靠基层治理是举步维艰。
调研中村支部书记抱怨：“我们村两委就四个干部，大家都不懂电脑，而现在的精准扶贫要求用电脑报表和上交数字，我们都不会，第一书记来了解决了我们这个大难题”，“要求精准识别，核算家庭收入，对程序要求比较严格，一般是七步走，我们村里几个干部往往难以完成任务”，“上级要求该纳入贫困户的一个不能落，不该退的不能退出，这个要求靠我们几个村干部难做到，我们有时会受亲戚朋友的影响，第一书记代表国家，大家都比较信得过，也很少受沾亲带故的影响。”（访谈记录：2017-7-25）。
第一书记和村两委两个贫困治理主体之间的关系，也会影响到贫困治理的最终结果。太极乡李子村任第一书记在谈到协作关系时特别强调与村两委在帮扶过程中的分工协作、优势互补。
“第一书记的第一，主要体现着统筹抓好脱贫攻坚这个主业上，同时抓好村党支部的日常工作，但不是取代，不能越俎代庖。利用好自身的特长帮助村庄的治理与发展，指导村两委开展工作的同时，也虚心请教村级干部的基层工作方法弥补基层治理经验的不足，在扶贫攻坚工作方面发挥指导带头作用，但在具体事务的处理上，要甘于协助村党支部书记和村主任，做到同心合拍、步调一致。”（访谈记录：2017-7-27)
1. 调查村情民情，摸清贫困现状及原因。
村情贫情不清是第一书记和村干部面临的首要问题。进村之初，第一书记用两天时间从两个方面入手了解李子村的村情贫情：一是与村干部交流，听取他们对脱贫攻坚的意见建议；二是从乡里、村里查找相关资料，认真研读，最后形成一个基本判断。总体来说，李子村基础设施建设滞后、产业发展薄弱、基层党组织涣散、贫困程度高于乡和区的平均水平，致贫原因主要是因病、因学。随后，第一书记在村干部的带领和配合下，进村入户了解每一户的贫困状况，并与村干部协议相应的扶贫计划，因户施策。作为第一书记全面记录了帮扶的全过程，对各户贫困现状及原因等调查资料进行分类、归档、电子化，形成贫困村治理的数据库和《扶贫攻坚手记》，全面摸清并记录了李子村的村情民情及贫困原因，为因户施策提供了扎实的基础。
2. 基层组织建设。
第一书记的主要职责之一就是建强基层组织。在李子村的具体工作中，为健全党的组织生活，切实做好党员管理工作，方便全体党员和村组干部学习，硬件设施方面，第一书记通过争取派驻单位的资金支持，为李子村党支部活动室添置了投影仪、音箱、电动幕布、功放机等价值近4万元的会议系统；此外，作为党校教授和区委讲师团成员，第一书记发挥自身优势，帮助村党支部完善了“两会一课”制度，并结合村里实际情况进行“两学一做”学习教育，为全体党员和村组干部上有趣的党课8次。此外，为解决全村党员年龄偏大、文化偏低问题，第一书记和村党支部协商，要积极发现人才、培养人才，吸收新鲜血液。目前，村党支部已把两名年富力强、公道正派，又有企业管理经验的致富能手确定为入党考察对象，为基层组织储备和培养了生力军，培育产业带头人，充分发挥党员和干部脱贫致富示范效应。
3. 建设基础设施。
打赢李子村的脱贫攻坚战，关键在基础设施建设。李子村的入户道路、大堰整治、政策宣传、环境污染等这些具有共性的问题仅凭扶贫工作队是无法解决的，需要国家力量的支持。第一书记上任的第三天就从乡里找来资料，与村干部一同，对李子村的基础建设和产业规划进行梳理。经过5月余的走访调查，了解了村情、贫情、摸清农户状况，对影响本村的关键基础设施进行排序，也做了概算，但是，靠第一书记及其所在的单位是无法解决的，考虑再三，第一书记给黔江区区委书记写了封求助信，汇报了李子村存在的问题，并提出相关建议。此事得到黔江区委区政府的重视，区委书记带领所涉的几个职能部门领导来到李子村，在贫困户家中召开了现场办公会，研究李子村一直未解决的基础设施建设、产业发展、环境整治等难题。经过立项和紧张施工，李子村新建了1口蓄水池，1座泵站，铺设了10万余米管网，由水厂直接供水，自来水管道连通每家每户，解决了村民的用水难题；新建村、组道路9.18公里，硬化公路6.23公里、生产路4.5公里，不仅方便人行，也方便了其蚕桑产业户们的产业运输。第一书记大大增加了村庄建设项目、资金等外部资源的获取能力。
4. 引进产业项目。
扶贫攻坚战关键在基础设施，希望在产业发展。随着资金的争取，基础设施的完善，随后，第一书记通过单位资源平台开始项目招商，着手村庄大力发展蚕桑、食用菌等扶贫产业，变“输血”为“造血”来提高贫困户的经济收入。通过多方协商接洽，在李子村建立甘薯繁育基地，通过村干部的协助，流转土地500多亩，吸纳28户贫困户，有的农户通过流转土地获得租金收入，有的从公司领来种苗，在公司的技术指导下种植、收获，再以协议价格卖给公司，还有的来到公司打零工，每天工钱在70元—100元，通过流转土地、临时务工、订单种植等方式促进了农户增收。
5. 对贫困户的因户施策。
第一书记和村两委在户层面贫困治理的实践中，重点在于贫困户建档立卡和因户施策。第一书记在了解村情贫情，摸清每家每户贫困状况的基础上，将农户分为非贫困户和贫困户，贫困户再根据其致贫原因进行分类。针对非贫困户，对其进行解释说明，并力所能及帮其解决日常生活中的小事。针对贫困户，根据其致贫原因，分为四类，主要包括因病、因学、因残、缺资金，并结合农户实际情况，分别为其制定详细的帮扶计划，精准帮扶。
在第一书记和村两委的共同努力下，李子村的贫困治理取得显著成效。作为65个特困村之一，从脱贫攻坚工作启动以来，李子村的贫困人口从2014年的259人减少到2017年的22人，贫困发生率从10%下降到1.02%；关键是村的基层组织党的建设明显加强了，产业也逐步发展起来了，基础设施投入900余万，村庄饮水、道路交通、居住环境、农户住房、教育、医疗等各方面得到明显改善，李子村也因此稳定脱贫，逐步迈向“村强民富”。
四、“双轨双层”的贫困治理机制
基于理论研究和实证分析，第一书记和村两委分别代表国家治理和基层治理，各有优势，各司其职（如图2）。第一，要履行好帮扶的四项职责，有赖于双方的合作和协助。内生和外生的共同治理主体，出于各自的工作职责和行为动机，在“村”和“农户”层面发挥各自的优势，在四项职责6和村务治理上形成既分工又协作的作用关系，内外力共同参与、优势互补，在推动精准扶贫的同时增加基层治理和发展的能力。第二，村和户双层之间互相关联，相互影响。村作为整体是由户构成，贫困户的脱贫直接影响着贫困村的退出，且户的发展会促进村整体水平的提升；同样村庄基础设施、公共服务等的完备也为户的发展奠定了基础，两者相互影响相互制约。第三，贫困治理主客体之间也是相互影响相互作用。不管是作为第一书记的国家治理力量，还是作为村两委的基层治理力量，主体共同作用的对象是“村和户”这对客体，客体也会反作用于贫困治理主体。
（一）村层面的内外力协作机制
第一书记和村两委作为基层贫困治理的主体，在村层面上贫困治理的协作过程主要体现在加强基层组织建设、提升治理水平、推动精准扶贫三个方面，同时在农村社会管理有所涉及和渗透。首先，共同作用于基层组织建设。第一书记作为从各级机关遴选的优秀干部，他们从认清基层党组织开始，与村两委解决党组织软弱涣散、党员老龄化的问题着手，通过开展集体学习、“一事一议”等方式完善基层党组织各项制度，发展吸纳年轻党员和管理经验丰富的致富能手改善原来组织软弱无力的局面。而村两委的工作重心则在村集体经济的发展，村两委能够根据当地市场的需求和本村致富带头人的实际条件建立合作社，通过流转集体土地以及合作社分红的方式发展集体经济从而加强农村基础条件。如图2-A所示。第二，致力于提升基层治理水平。村两委及第一书记通过改善工作作风、工作能力以达到提升基层治理水平效果。村两委在第一书记的引导协助下，以公开政务、党务以及精准扶贫等各项政策宣传的方式加强村民的民主意识，在事务决策上加大村民参与协商的力度，完善农村基层民主机制，从而改善村两委的工作作风，加强村两委的工作能力提升基层治理水平。第一书记等驻村干部则通过领导精准扶贫工作、监督村两委扶贫资金的使用，促进资金的有效利用，如图2-B所示。第三，推动精准扶贫，促进村庄基础设施和产业发展，这是第一书记工作的重中之重。第一书记等外部力量通常以派出单位的资金和技术资源、个人平台动员的社会资源、申请项目资金等途径，发挥获取外部资源能力的优势，将外部资源引入到村庄基础设施和产业中。村两委则利用与村庄的天然联系，结合扶贫产业项目对接农户和村内致富能人协调土地流转等项目落地事宜，使基础设施和产业扶贫项目落地，如图2-C所示，第一书记等外部力量在联系企业、争取项目资金方面占据主导地位。
（二）户层面的内外力协作机制
在农户层面贫困治理的协作过程具体体现在推动精准扶贫、为民办事服务两个方面。一方面，共同促进精准扶贫，落实农户的“两不愁三保障”。第一书记在农户层面的精准扶贫工作主要是建档立卡、因户施策，作为具有管理经验的村外人员在贫困识别和因户施策上能更公正精准地开展扶贫工作，而村两委作为基层贫困治理工作中农户和外部帮扶力量之间联系的桥梁，在精准扶贫工作的农户部分可以协助第一书记走访调查获取真实的贫困户信息。村两委利用自己充分了解村情以及各家各户情况的优势，在基层贫困治理的贫困识别中可以发挥出至关重要的作用。只有在充分了解村里农户情况的前提下，才能使第一书记及驻村工作队的帮扶工作真正的因户施策，如图2-D所示。另外一方面，共同提高为民办事服务的水平。在贫困治理过程中，第一书记和村两委首先解决脱贫攻坚中的问题和矛盾。由于部分农户的“等靠要”思想和不平衡心理导致农民之间矛盾纠纷不断，村两委凭借自身的基层治理经验去教育疏导农户思想，消除农户的贫困思想，化解基层纠纷。然而，第一书记和村两委不局限于农户的贫困问题，还要解决农户日积月累、久拖未办的事项，处理农户家庭新增人口落户以及医疗费用报销等问题，以促进为民办事服务的效率，如图2-E所示。
五、结论与讨论
（一）结论
通过对14县的实地调查，并重点以重庆市李子村为例，研究“第一书记与村两委”的双轨合作治理以及“村与户”双层治理对象，并揭示“双轨”治理主体对“双层”治理客体的作用与机制，得出如下结论。
第一，在精准扶贫的国家战略下，中央及地方各级政府对贫困村下派的第一书记和驻村工作队，与村两委共同形成了“国家治理”和“基层治理”的两股贫困治理力量；“贫困村”和“贫困户”这两个层面的事务是“双层”的贫困治理的主要客体。
第二，作为国家治理这一外部力量，第一书记增强了村庄的项目、资金、技术、信息等资源获取能力，村两委这一内生动力通过农村的熟人社会发挥内部信息优势，协助第一书记对村集体经济和贫困户进行扶持，在过程中锻炼了自身治理能力。双轨合作治理改善了村级层面的治理和建设能力，第一书记和驻村工作队为村基层组织建设配齐硬件设施的同时积极储备和培养生力军，提升了对农户贫困的认知和帮扶能力，也提升基层的建设能力和治理水平。
图2“双轨双层”的贫困治理机制图
注：根据调研资料整理。“作用力侧重曲线”表示第一书记和村两委作用力的侧重点，靠近第一书记说明侧重点在第一书记，反之亦然。
第三，基层贫困治理的动力机制是通过内生和外生的治理主体即村两委以及第一书记和驻村工作队，出于各自的工作职责和行为动机，发挥各自的优势，在治理客体即“村”和“农户”层面形成既分工又协作的关系；内外力共同参与、互相作用，优势互补，在推动精准扶贫的同时提升基层治理能力和发展水平，也进一步密切了党群干群之间的联系。
（二）讨论及政策建议
本文对认清中国贫困治理的主、客体，揭示贫困治理的内外力机制具有重要意义，也能对贫困治理实践提供指导。第一，在实践工作中既要认清“国家治理”和“基层治理”两股贫困治理力量的作用和分工，也要聚焦于“贫困村”和“贫困户”这两个层面的基本事务；第二，因村派人要充分考虑第一书记和村两委负责人的能力和“村与户”的致贫原因和基本特征。各级党委、政府要根据贫困村的具体情况和村两委负责人的主要特征，切实做到派人精准。第一书记及驻村工作队代表国家在场，对基层的贫困治理十分必要，是中国基层贫困治理行之有效的方法，但当外生力量对基层事务干预过多，容易造成村两委在基层事务上产生依赖或者惰性，容易将发展希望寄托于外部力量上，一定程度上会消解内源性发展动力以及对自身发展的自觉自信。因此，很有必要明确基层贫困治理中各项事务的分工，在借助外部资源的同时又注重农村当地人才的培养和内部公共事务的治理能力的提升。
让第一书记个体在治贫场域“跑项目”，更多的是依靠人情关系而不是制度和机制，将主要精力放在了跑项目上，而如何因地制宜地制定脱贫策略和思路考虑不足，最终会影响到治贫之效。另外，第一书记任期结束撤离后，是否影响村庄的可持续发展及其治理能力有待于进一步观察，同时，精准扶贫中向农村下派第一书记的经验是否为农村环境整治、生态保护、乡村振兴等公共事务治理提供示范，还值得进一步研究。
作者：刘建生 涂琦瑶 施晨 南昌大学公共管理学院、江西扶贫发展研究院 南昌大学公共管理学院
基金： 国家自然科学基金项目“AGIL理论视域下易地扶贫搬迁的减贫长效机制研究”(编号：41761038); 南昌大学江西扶贫发展研究院研究基金：中国精准扶贫理论与实践(编号：FPFZ007)、贫困村治理研究：“第一书记”与村两委耦合与冲突(编号：FPFZ012);
来源：中国行政管理2019年11期
