檢察官航拍取證
訴前和解公開聽證
檢察官檢查扣押的穿山甲凍體及製品
——檢察機關調查核實證據,可以要求行政機關收集、提供,也可以自行調查核實。
——向有關單位和個人收集涉案證據材料，對可能滅失或者以後難以取得的證據，經檢察機關負責人批准，可以先行登記保存。
——有關機關正在調查的行政違法或者刑事犯罪案件需要依法提起公益訴訟的，檢察機關可以商請有關機關在調查時一併收集、保全公益訴訟案件證據。
11月27日，江蘇省十三屆人大常委會第十九次會議表決通過《江蘇省人民代表大會常務委員會關於加強檢察公益訴訟工作的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》在拓展案件範圍、完善民事公益訴訟訴前和解程序、分類管理公益損害賠償金等諸多方面進行了諸多探索。
在業內人士看來，《決定》最大的亮點在於，為強化檢察機關公益訴訟調查取證權提供了江蘇“樣本”，為解決“調查難”實踐難題增加了“法治供給”。
亮點1
擴寬受案範圍
截至今年6月底，江蘇省檢察機關共提起行政公益訴訟84件、民事公益訴訟753件。由檢察機關提起的公益訴訟案件數，佔該省法院審理的公益訴訟案件數的98%以上。
隨著辦理的公益訴訟案件越來越多，一些問題也凸顯出來，受案範圍偏窄、調查取證難、配套機制不完備……
檢察公益訴訟是一項全新的制度安排，國家尚無專門法律，僅在民事訴訟法、行政訴訟法等法律中有一些原則性規定。解決實踐中的這些“瓶頸”，亟待立法支持。從全國範圍看，已有18個省級人大常委會出臺支持檢察公益訴訟的決定，江蘇省緊隨其後，於去年底將出臺決定列入2020年立法規劃正式項目。
“省人大常委會組成人員普遍認為，為了進一步提升我省檢察公益訴訟工作的法制化、規範化水平，維護社會公共利益，促進依法行政、嚴格執法，制定決定十分必要。”江蘇省人大常委會法制委主任委員王臘生告訴記者。
作為檢察公益訴訟的首批試點省份，在5年多來的實踐中，江蘇檢察機關辦理了全國首例英烈保護公益訴訟案、長江特大鰻魚苗公益訴訟案等一批有影響的案件，較好地維護了國家利益和社會公共利益。南京、連雲港、揚州、宿遷4個設區市以及多個縣級市人大常委會出臺了支持檢察公益訴訟決定。其中，南京市在全國首次以地方人大常委會決定形式支持檢察機關在“等”外領域探索開展公益訴訟，在兩大訴訟法和英烈保護法規定的“五大領域”外，根據最高檢和省院要求並結合南京實際，增加安全生產、歷史文化古蹟和文物保護、個人信息保護、大數據安全、互聯網侵害公益、損害國家尊嚴或民族情感“等”外探索領域，成效明顯，為本次立法提供了豐富的樣本。
針對實踐需求，《決定》對江蘇省檢察公益訴訟案件範圍作了擴大探索，一方面規定，檢察機關依法辦理生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓、英雄烈士保護、未成年人保護以及法律規定的其他領域公益訴訟案件；另一方面，《決定》立足實際，積極穩妥拓展了檢察公益訴訟案件範圍，要求探索辦理安全生產、公共安全、文物和文化遺產保護、個人信息安全等領域公益訴訟案件。
“《決定》還為公益訴訟進一步擴大留出了‘接口’。”王臘生表示，上述條款中“以及法律規定的其他領域”和“等領域”的表述，為與相關法律修改拓展檢察公益訴訟法定領域相銜接預留了制度空間。
亮點2
為調查取證賦權
此次《決定》是江蘇省檢察院首次作為提案人參與地方性法規制定。江蘇省檢察院黨組高度重視，將其列入省院2020年黨組重點工作，併成立分管副檢察長直接領導的起草小組，分工協作，全力攻堅。江蘇省檢察院檢察長劉華多次聽取彙報，主持檢委會研究審定向省人大常委會提交的決定草案，陪同省人大常委會領導進行調研。此次立法歷時11個月，3次調研，草案稿經30餘次修改、人大2次審議。
4月下旬，新冠肺炎疫情初步得到控制，江蘇省檢察院起草小組即會同江蘇省人大常委會監察和司法委員會赴無錫、常州、鎮江進行調研，連開3場座談會，邀請相關職能部門以及部分人大代表參加。調研中，無錫市錫山區檢察院第四檢察部副主任莫斯敏彙報的一起案件給幾位委員留下了深刻的印象。
2019年7月，無錫市錫山區檢察院根據線索，立案查辦一起危險廢物損害環境公益案。經調查，有相關書證證實涉案企業自認產生過危廢4噸，該企業無危險廢物賬號，從未依法轉移過危險廢物。錫山區檢察院聯合環保部門進入企業進行調查，對儲存在倉庫的廢油漆渣、廢油漆桶進行現場清點，清點到危廢總量為3噸。根據調查情況，錫山區檢察院擬要求該企業對去向不明的差額1噸的危廢承擔消除危險的責任。但是，由於檢察機關無法查封已清點的3噸危廢，涉案企業猜測到檢察機關意圖後，連夜從別處搬來約1噸危廢，且故意與原清點的危廢混同，置於同一倉庫內。錫山區檢察院得知後，再次對危廢進行清點，總量成了4噸。上述突發情況，導致檢察機關在辦理該案時非常被動，甚至危廢混同後連同源性鑑定也無法做，案件陷入困境。
“沒有強有力的調查取證權，就不會有強有力的公益訴訟。”莫思敏感慨地說，“實踐中，遇到環境汙染等問題，檢察機關往往面臨著進不了門調查的難題，有時即便進了門查到了汙染，也因缺乏法律手段無法及時固定證據。”
“目前，法律和司法解釋對檢察公益訴訟調查核實權的規定過於原則，檢察機關在辦理公益訴訟案件過程中，存在調查難、取證難的現實困境。《決定》在現行法律框架內強化了檢察機關公益訴訟調查措施，是本次立法的最大亮點，也是檢察機關公益訴訟調查權方面的一個突破。”江蘇省人大常委會監察和司法委員會副主任委員張錦道說。
《決定》明確規定，檢察機關調查核實證據，可以要求行政機關收集、提供，也可以自行調查核實，並明確規定了檢察機關可以採取的七種具體調查方式，特別是規定“對可能滅失或者以後難以取得的證據，經檢察機關負責人批准，可以先行登記保存，並在五個工作日內作出處理決定”。同時，針對同一個損害公益的行為，為避免多個國家機關多頭多次重複調查取證，《決定》規定行政機關、公安機關在開展行政執法調查或刑事偵查時，檢察機關可以商請一併收集公益訴訟證據。這些為解決實踐中檢察機關公益訴訟調查“進不了門”提供了破解之道。
2019年，江蘇省檢察院成功申報最高檢重點課題《公益訴訟調查程序立法研究》。此《決定》也部分吸收了研究成果。作為課題組成員，江蘇省檢察院第七檢察部主任周合星坦言，要解決公益訴訟調查取證剛性不足的問題，最理想的解決之道應該是賦予檢察機關“查封涉案場所、設施”及“扣押涉案物品、文件”等剛性權力，但這很難通過地方立法實現。“‘先行登記保存’可以說是本次地方立法的一個突破，也可以理解為一個次優選擇。徒法不足以自行，如何讓這一規定落地，並長出‘牙齒’，還需要在實踐中不斷探索。”
亮點3
細化線索移送機制
袁某等21人非法收購、出售國家重點保護的瀕危野生動物穿山甲及製品11只。檢察機關依法提起刑事附帶民事公益訴訟，要求判令21名被告人連帶承擔非法收購、出售穿山甲及製品造成的生態資源受損費用88萬元，獲法院支持。今年2月，該案入選最高檢野生動物保護公益訴訟典型案例。目前21名被告人繳納的88萬元資源補償費已納入區財政非稅專戶管理，用於生態環境修復。
“這起案件辦理效果這麼好，是因為我們檢察機關與公安機關配合得好。而有些案件中，由於公安機關對公益訴訟職能不太瞭解，沒有及時移送公益訴訟線索，錯過了辦案最好的證據調取時機。”在4月下旬的人大調研中，該案承辦人、常州市金壇區檢察院第五檢察部主任李莉談了個人感受。她建議對檢察機關與公安機關間的線索移送機制進行規定，便於檢察機關提前介入同步收集證據。
李莉的建議得到了常州市公安局食藥環部門負責人沈肖淵的回應：“這是公安機關的應盡職責。建議進一步細化線索移送標準。”
“案件線索是檢察公益訴訟的源頭和基礎。《決定》針對檢察機關實際辦案中遇到的案件線索移送不暢問題，細化規定了各國家機關公益損害線索移送、信息交換等機制。《決定》明確規定，行政機關、監察機關在工作中發現檢察公益訴訟案件線索的，應當及時移送檢察機關處理。”張錦道說，“《決定》還鼓勵單位和個人向檢察機關舉報提供案件線索，線索被查實的，檢察機關可以按照規定給予精神或者物質獎勵。”
亮點4
公益損害賠償金專款專用
檢察公益訴訟實踐中，一直存在公益損害賠償金交到何處、由誰來管理的問題。《決定》規定，公益損害賠償金屬於非稅收入的，納入預算管理；不屬於非稅收入的，可以納入財政代管資金專戶管理。並明確專款專用，公益損害賠償金應當用於公益修復、賠償和保護等。
公益訴訟案件中，生態環境和資源保護類案件涉及大氣、水體和固體廢棄物的汙染，影響範圍往往跨越多個省市區，需要跨區域協作配合。因此，有江蘇省人大常委會委員建議加入開展區域協作辦案的條款，要求檢察機關加強與長江經濟帶、長江三角洲等區域檢察機關的協作配合，探索完善檢察公益訴訟協作機制，加強信息共享、線索移送、調查協作、聯動辦案等工作，推動跨區域系統化治理，這些都被納入《決定》。
亮點5
規定訴前和解程序
在檢察機關提起民事公益訴訟之前，侵權行為人積極修復受損公益的，檢察機關能否與之達成和解？
無錫市檢察院在辦理一起非法處置危險廢物刑事案件時發現，涉案公司將其生產過程中產生的危險廢物廢舊墨桶出售給無危險廢物經營許可證的萬某處理。經立案調查，檢察機關擬提起公益訴訟。但在案件審查過程中，涉案公司表示，其願意承擔所有的侵權責任，希望能與檢察機關進行和解。“訴前和解符合高效維護社會公共利益的目的，有利於保護民營企業發展，減少其訴累。”無錫市檢察院經公開聽證後，與侵權人達成和解協議。
民事公益訴訟能否和解，在理論和實務中，有不同觀點。此次立法過程中，有觀點認為，檢察機關提起民事公益訴訟前，可以和侵權人就損害賠償、公益修復等民事責任達成和解協議。但也有意見表示反對。“公益訴訟畢竟涉及國家利益和社會公共利益，應有一定的條件、程序要求和監督機制。”王臘生說。最終，《決定》將達成和解協議的前提條件限定為“侵害程度較輕、損害數額較小的民事公益訴訟案件”，並增加了公告和司法確認的程序。
周合星認為，該條規定，既是江蘇檢察公益訴訟實踐經驗的總結，也回應了實踐中的需求，有利於節約司法成本，體現司法善意。
“‘細緻化’是地方性法規的重要特徵。《決定》在這方面表現突出。除了關於調查核實機制的規定非常細緻外，《決定》還進一步細化了檢察機關在民事公益訴訟訴前程序中可以糾正違法行為、可以進行訴前和解，既保障了訴前程序的嚴肅性，又豐富了檢察機關的履職手段，為檢察公益制度的進一步完善和創新提供了新的地方樣本”。中國政法大學檢察公益訴訟基地執行主任劉藝對《決定》予以充分肯定。
所有的努力，只為一個更好的結果——12月9日，《決定》全文對外公佈。（檢察日報 盧志堅 葛石燁 管瑩）
