還有一個半月，2020年就過去了。
很快，又到了一年一度的盤點時間。
2020年以來，國土空間規劃領域發生了許多值得回顧的重要事件。
在回顧即將過去的2020年之前，本號先梳理國土空間規劃元年，即2019年，國土空間規劃領域發生的一系列重要事件。畢竟，2019年是個重要年份。
這篇文章，主要從國土空間規劃體系構建角度，簡要梳理2019年從中央到地方，在建立國土空間規劃體系的頂層設計，以及規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系、技術標準體系等方面的重要進展，以便給大家提供參考。
一、規劃頂層設計
2019年伊始，一則重要新聞，刷屏了規劃人的微信朋友圈。
1月23日，中央全面深化改革委員會第六次會議，審議通過了10多份重要領域改革文件，其中就有我國國土空間規劃頂層設計的綱領性文件——《中共中央 國務院關於建立國土空間規劃體系並監督實施的若干意見》（中央18號文）。
這次會議指出，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，是黨中央作出的重大決策部署。
至此，關於空間規劃改革的探索和爭論，終於畫上了句號。
在此之前的2018年，國土空間規劃主管部門，在國家和省級層面已基本完成了掛牌，市縣層面也紛紛組建成立自然資源和規劃主管部門。國家機構改革方案已經明確，將由自然資源部承擔建立國土空間規劃體系並監督實施的職責。
也是在2018年，《中共中央 國務院關於統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》（中央44號文）印發，提出統一國家規劃體系，界定了國土空間規劃在國家規劃體系中的定位和作用，及其與發展規劃、專項規劃、區域規劃的相互關係。
如果說《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出了建立空間規劃體系，《生態文明體制改革總體方案》回答了為什麼要建立空間規劃體系，那麼《深化黨和國家機構改革方案》決定了由誰來建立空間規劃體系，中央44號文明確了空間規劃在國家規劃體系中的定位和作用，中央18號文解決了如何建立國土空間規劃體系問題。
中央18號文獲中央深改委審議通過，並隨後於2019年5月9日印發實施，意味著國家層面已基本完成建立國土空間規劃體系的頂層設計。
2019年5月23日，新華社授權發佈中央18號文。在這個月，國務院新聞辦專門舉行新聞發佈會，邀請自然資源部相關負責人，介紹中央18號文相關情況。
這份全文僅五千字的文件，凝聚了參與國土空間規劃頂層設計的各界人士的智慧和心血。據自然資源部部長陸昊後來在全國國土空間規劃視頻培訓會上提到，起草這份文件前前後後用了近一年時間，他跟部裡其他領導為此討論了20多次。
國家層面基本完成國土空間規劃頂層設計後，各省市區就陸續跟進，出臺本級國土空間規劃頂層設計綱領性文件。
儘管無法斷定是哪個省份率先出臺地方頂層設計文件，但可以明確的是2019年這一年，河北、吉林、廣西、江蘇、山東、福建、湖北、江西等省份出臺了。
關於上述省份出臺的省級頂層設計文件，在此不做詳述。
此外，杭州、延安等個別地級市，出臺了市級層面相關文件。
綜上，2019年作為國土空間規劃元年，在建立國土空間規劃體系方面，最重要的成就是完成了國家層面的頂層設計，為後來全面開展國土空間規劃工作打下基礎。
二、編制審批體系
中央18號文經中央深改委審議通過後，自然資源部就召開全國國土空間規劃座談會，交流省市縣級國土空間規劃工作，安排部署國土空間規劃重點工作。
中央18號文印發和公佈的5月份，自然資源部發布了《自然資源部關於全面開展國土空間規劃工作的通知》，要求各級自然資源主管部門按照中央18號文精神，全面啟動國土空間規劃編制審批和實施管理工作。
自然資源部這份通知要求，各地不再新編和報批主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城鎮體系規劃、城市（鎮）總體規劃、海洋功能區劃等，今後，主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃、海洋功能區劃等統稱為國土空間規劃。
在開展國土空間規劃編制審批工作方面，各級自然資源主管部門主要依據中央18號文和自然資源部上述通知，當地出臺的關於中央18號文的實施意見，以及其他與國土空間規劃編制審批相關的通知文件。
從公開消息來看，2019年還沒有哪個省份出臺國土空間規劃編制審批管理辦法。不過，吉林省率先出臺了國土空間專項規劃編制目錄清單管理辦法。市級層面，廣東中山市發佈了《中山市國土空間規劃統籌管理辦法（徵求意見稿）》和《中山市國土空間規劃及專項研究項目管理辦法（徵求意見稿）》。
儘管在制定國土空間規劃編制審批政策辦法上建樹很少，但是2019年已有多地公示乃至批覆或公佈了國土空間規劃編製成果。當然，這主要是得益於有關地方早前先行開展的工作。
國家層面，2019年時全國國土空間規劃綱要已在編制當中。
省級層面，除了早於2019年之前就已獲批公佈的北京市和上海市城市總體規劃作為兩地省級國土空間總體規劃外，還沒有其他省份公示公佈規劃成果。
市級層面，2019年6月，《廣州市國土空間總體規劃（2018-2035年）》（草案）公開徵求意見。廣州成為第一個率先公示市級國土空間總體規劃的城市。據當地媒體報道，廣州市這部總體規劃，目前已送省政府和自然資源部審查。
區縣層面，可知北京市已於2019年11月批覆了13個分區國土空間規劃（規劃期均為2017年至2035年），並隨後於12月份陸續公佈這批規劃成果；上海市政府已於2019年12月批覆《上海市浦東新區國土空間總體規劃(2017-2035)》，並之後於2020年3月公佈；《平潭綜合實驗區國土空間總體規劃（2018-2035年）》已獲福建省政府批覆，但是這部規劃現在都還沒工公佈。
鄉鎮層面，可知2019年已有重慶市梁平區的竹山鎮、屏錦鎮，河南省濮陽市華龍區的嶽村鎮，均公示國土空間總體規劃草案徵求意見。
專項規劃方面，可知吉林省已於2019年10月公佈《吉林省遼河流域國土空間規劃（2018-2035年）》，這是全國第一部流域性國土空間專項規劃。在特定區域國土空間專項規劃方面，祁連山、大熊貓兩個國家公園總體規劃也公示了。
至於詳細規劃層面，也就是控制性詳細規劃和村莊規劃，各地日常工作公示公佈的成果就多了去。其中，最受關注的要數2019年1月公佈的《北京城市副中心控制性詳細規劃（街區層面）（2016年—2035年）》，以及2019年6月公示的《河北雄安新區啟動區控制性詳細規劃》和《河北雄安新區起步區控制性規劃》。
由上可見，整個2019年在國土空間規劃編制方面，公示公佈或批覆的規劃成果，大多數都是早在中央18號文印發之前就已開展編制了。至於中央18號文印發後的規劃編製成果，預計大部分要到2021年才陸續公示公佈。
值得一提的是，2019年6月和11月，自然資源部先後組織召開了推進“多規合一”國土空間規劃工作現場會和全國國土空間規劃視頻培訓會，部長陸昊在這兩場會上解讀中央國土空間規劃文件精神，對國土空間規劃工作提出要求。
三、實施監督體系
2019年作為國土空間規劃元年，在實施監督體系構建上建樹很少。
在國家層面，主要是自然資源部發布的《自然資源部關於全面開展國土空間規劃工作的通知》和《自然資源部關於以“多規合一”為基礎推進規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》這兩份通知，對國土空間規劃實施管理做了新改革新規定。部分地方省級自然資源主管部門，也出臺了關於這兩份文件的實施意見。
在地方層面，可知海南已於2019年7月印發《海南省省和市縣總體規劃實施管理辦法(試行)》，成為我國第一個出臺國土空間規劃實施管理辦法的省份。吉林省松原市公佈了《松原市國土空間規劃統籌管理實施辦法》（徵求意見稿）。
此外，江西省為了加強過渡期土地利用規劃和城市規劃實施管理出臺了指導意見。
由上可知整個2019年，各級自然資源和規劃主管部門，對於國土空間規劃實施監督，更多還是依靠現行有效的土地管理法和城鄉規劃法及其相關法規規章。
另需補充的是，按照自然資源部辦公廳印發的《關於開展國土空間規劃“一張圖”建設和現狀評估工作的通知》，各地2019年紛紛啟動建設規劃實施監督信息系統，為統一國土空間用途管制、實施建設項目規劃許可、強化規劃實施監督提供支撐。
四、法規政策體系
整個2019年，在國土空間規劃法律法規體系構建上，從中央到地方整體上處於研究制定階段。
首先，2019年新修訂發佈的土地管理法，增設了國家建立國土空間規劃體系條文，明確經依法批准的國土空間規劃是各類開發、保護、建設活動的基本依據，已經編制國土空間規劃的，不再編制土地利用總體規劃和城鄉規劃。
其次，在國家層面，可知自然資源部在2019年度立法工作計劃中，作為擬報國務院發佈的行政法規草案，該部法規司已會同國土空間用途管制司，研究修訂 《土地管理法實施條例》，只是到了2020年3月份才公開徵求意見。
在2019年度立法工作計劃中，自然資源部國土空間規劃局負責研究起草《國土空間開發保護法》，將其列為擬報國務院審查的論證儲備類法律草案之一。
至於備受關注的《國土空間規劃規劃法》，2019年度立法工作計劃提到，自然資源部積極配合全國人大有關專門委員會做好《國土空間規劃法》等立法工作。
此外，自然資源部法規司司長魏莉華在新聞發佈會上提到，自然資源部也在研究制定《國土空間規劃編制辦法》。這個辦法在2020年度立法工作計劃中，辦法名稱已調整為《國土空間規劃管理辦法》，用於指導國土空間規劃編制審批。
在地方層面，湖南省2019年已在研究制定《湖南省國土空間規劃條例》，寧波、大連兩個地級市2019年都公示了市級國土空間規劃條例，積極探索地方立法。
此外，海南省還在2019年底率先出臺了村莊規劃管理條例。
在國土空間規劃政策體系構建上，除了上文提及中央和地方出臺的相關政策文件之外，國家和自然資源部2019年還出臺了《關於在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》《自然資源部關於加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》。
此外，自然資源部辦公廳2019年發了兩份公函，即《自然資源部辦公廳關於勤儉務實開展國土空間規劃編制工作的函》和《自然資源部辦公廳關於國土空間規劃編制資質有關問題的函》，就當前國土空間規劃編制有關問題提了要求，並透露該部正加快研究出臺新時期規劃編制單位資質管理規定。
至於地方出臺的與國土空間規劃相關的政策文件，更多是關於貫徹落實中央和自然資源部政策文件的實施意見，因涉及面太廣，在此不做介紹。
五、技術標準體系
在國土空間規劃技術標準體系構建上，2019年整體上處於標準研究制定階段。
國家層面，可知2019年自然資源部已發佈《國土空間規劃“一張圖”建設指南》《市縣國土空間開發保護現狀評估技術指南》這兩份技術文件。至於2020年先後發佈的“雙評價”指南和省級、市級國土空間規劃編制指南，以及國土空間規劃分區與用途分類指南、國土空間規劃用地用海分類指南等，當年還在研究制定中。
在自然資源部發布的《2019年度自然資源標準制修訂工作計劃》，提及的國土空間規劃領域多項技術標準，其中已有一部分在2020年陸續進行公示。
在地方層面，2019年山東省率先發布市縣級和鄉鎮級國土空間規劃編制指南試行稿，北京市出臺了鄉鎮國土空間規劃編制導則試行稿，浙江省出臺了市、縣兩級國土空間總體規劃編制技術要點試行稿，四川出臺了市縣國土空間規劃編制辦法。
至於詳細規劃技術標準，在城鎮開發邊界內的控制性詳細規劃，主要還是依據城鄉規劃領域技術標準來編制；城鎮開發邊界外的村莊規劃，多個省份已在2019年發佈了編制導則或指南。
2019年這一年，還可知廣東中山出臺了《中山市國土空間規劃技術標準與準則（2019版）》。部分省市也在探索制定適合地方特點的國土空間規劃技術標準。
最後，2019年的國土空間規劃領域，除了上述論及的四大體系構建之外，在行政議事協調機構和行業組織方面也有新變化，比如部分地方成立或是將原機構變更為諸如國土空間規劃委員會、國土空間規劃學會、國土空間規劃協會及國土空間規劃技術聯盟等此類名稱帶有“國土空間規劃”的新型組織機構，也算是一種新現象。
注：因為時間精力和信息獲取渠道有限，以上所述或有缺誤，歡迎補正。
