本文刊於《群言》2020年第8期，未經授權禁止轉載，經授權轉載請註明來源！
文 | 黨國英
中國社會科學院農村發展研究所研究員
對於低度分工型和權利限制型貧困人口，主要應依靠推進經濟自由化來釋放他們自身的致富積極性；
對於剛性貧困人口，需依賴政府以轉移支付為主的救助服務。
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貧困人口概念與類別
一般而言，“貧困”是指成年人及其家庭難以獲得一定數量的生活資料，營養難以保障，社會交往半徑嚴重壓縮，並無法通過代際繁衍改善的狀況。具體來說：
在較長的時間裡，一個人的營養供給要考慮基本維生素、蛋白質及微量元素的攝入。根據我國目前的食品價格狀況，一個成年人必須每天支出相當於五斤麵粉價格的費用來購買食品，也就是至少需要15元，否則難以保障健康生存。
一個人的正常生活及社會交往需要居住、穿衣、出行、通信，以保持起碼的體面，這些都需要花錢。媒體曾報道，一個家庭數口人只有一條褲子可穿，這意味著這個家庭的交往半徑會受到嚴重限制。
一個家庭的生存狀況還需要通過子女受教育得到改善，這就需要教育支出。
根據聯合國糧農組織提出的標準，恩格爾係數在59%以上為貧困，如果人均食品開支最低標準為每日15元，即每年5475元，再按照恩格爾係數59%計算，則人均年收入低於9280元時，即可認為該家庭處於貧困狀態。2020年，我國這個貧困標準之下的農村人口約為1.2億，佔農村人口總數的41%。
相對貧困與絕對貧困概念有很大的侷限性，因為關於貧困的三個特徵在不同時代會有所不同，所以“絕對”一說並不成立，國際上現在也不使用這個概念。40年前有彩電、冰箱、洗衣機“三大件”的家庭是富裕人口，現在僅有這幾件電器很可能是貧困人口。我們需要用歷史的眼光來判定貧困人口的類別。
從國家政策的角度，貧困人口必須只佔一個國家總人口的少數，否則扶貧政策沒有意義。扶貧政策必須考慮政策實施的具體環境，有效的政策要針對貧困的成因下功夫。若不考慮戰爭、瘟疫等非常規因素引起的貧困，可以把貧困劃為三個類別。
低度分工型貧困。工業革命前，因為社會分工水平低，經濟效率低下，人類社會總體上處於貧困狀態。這種狀況與人口沒有多少關係，因為即使人口少，農業經濟受限於技術水平，也不會有很高的餘糧率。古代中國是當時世界上農業效率最高的國家，按臺灣學者趙岡的估算，宋朝人均原糧佔有量最高曾達到約900市斤，但那個時代多數人務農，勞動力不易轉移，這導致宋朝的經濟社會結構與居民消費結構和其他朝代相比沒有明顯變化。
權利限制型貧困。這是指部分人口因無法享受正常經濟社會權利而引起的貧困。多數情況下，處於社會結構轉型過程中的國家會形成城鄉二元結構，農民群體得到的公共服務水平低，自由流動遇到的歧視性政策壁壘和價格扭曲造成的隱形利益剝奪會使農民難以進入社會分工體系，只能從事小農經營，無法擺脫貧困狀態。
剛性貧困。這是指與經濟社會發展和結構改善關聯度很低的貧困。很多國家即使社會分工程度已經很高，社會權利平等方面有了顯著改善，還是有一部分人口要依賴社會救助才能擺脫貧困，一般性的社會發展政策不能改善他們的生活水平。我國學界對這部分貧困人口的脫貧理論研究尚不夠深入，因此需要我們特別關注。
剛性貧困人口首先是農村失能、半失能人口。目前，這些人中的大部分與他們所在家庭平均計算收入，容易通過統計核算實現“脫貧”。為解決這一問題，目前我國已正式啟動個人破產製度試點，該制度實行以後，這部分貧困人口將很容易暴露出來。
剛性貧困人口中還有一部分易被人們忽視。他們沒有殘疾，也能正常生活，卻因為認知能力低下難以進入現代分工體系，或者只能從事一些邊緣化的工作，甚至身陷犯罪組織。西方學者對貧困與認知能力的關聯性作過研究，發現沒有明顯身心殘疾的剛性貧困人口在認知能力上相對較差，具體表現為注意力不集中、自律能力差、記憶力不強以及對複雜事物的判斷能力低下等。這些人在就業市場上沒有競爭力，容易陷入貧困狀態。這並不是因為他們有明顯的遺傳疾病，也不是因為懶惰，主要是因為他們在生長髮育期營養不良、受環境影響染上不良嗜好或受原始宗教影響形成不良生活習慣和消極價值觀等，這會對他們的認知能力產生不可逆的傷害。筆者在雲南調研時注意到，有些地區的群眾從小就養成了大量飲用土酒的習慣，這會嚴重影響兒童大腦發育。有的地方則存在“性散漫”現象，異性之間的性行為比較隨便，導致男性責任意識不強，女性身心受到持久傷害，這些均不利於形成積極進取的商業文化。對於剛性貧困人口來說，一般的開發式扶貧舉措作用十分有限，相關投資實際上等於浪費。
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近40年來脫貧工作的基本經驗
總體而言，我國針對以上三類貧困人口的脫貧政策是一併推進的，但近40年的脫貧工作也有重點區分，儘管多數時候這種差異不是出於有意的安排。
改革開放政策是第一類貧困人口迅速脫貧的主要原因。20世紀80年代的農村改革增加了農民的有效工作時間，基本消除了農民自留地與原集體耕地的生產率差異，使我國糧食產量增速超過人口增速，一舉解決了溫飽問題。
市場化改革提高了國民經濟運行效率，也為解決第二類貧困問題創造了條件。城市化、工業化使我國社會分工水平大幅提高，農村勞動力大量向城市轉移，農業勞動生產率與城市勞動生產率、農民收入與市民收入的差距縮小，全國平均恩格爾係數逐步降低至30%左右，大多數居民的實際生活水平超過聯合國設定的脫貧標準。這同時也是消除城鄉居民權利不對稱的過程。只要人民有創業、擇業和遷徙的自由，並享有平等權利，就會努力改變自己的生存狀態，脫貧奇蹟歸根結蒂是人民自己的創造力使然。
政府職能轉化為解決剛性貧困問題提供了可能。市場的力量對於解決剛性貧困問題存在侷限性。在傳統農業社會，剛性貧困問題主要依靠家庭負擔、家族接濟和社區慈善來緩解，而對於地域性的剛性貧困，傳統社會無法提供解決辦法。現代社會主要依靠政府解決這個問題。中國政府最早的減貧行動是1982年在甘肅、寧夏推行的“三西”地區農業建設項目，後來又在1994年開始八七扶貧攻堅計劃，並在2001年頒佈《中國農村扶貧開發綱要》，這一系列國家扶貧行動主要針對區域性的剛性貧困問題。2013年年底，中國農村全方位扶貧開發轉入精準扶貧、精準脫貧模式，國家加大了扶貧政策的力度，形成脫貧攻堅戰略，精準扶貧政策使國家對貧困戶的信息有了更準確的把握。此外，我國已經基本建立起城鄉一體化的社會保障制度，為解決剛性貧困問題提供了基礎性制度。
綜上，我們可以產生這樣幾個判斷：（1）無論按照什麼標準，都應承認中國減貧事業取得了巨大成功。（2）按現行標準脫貧攻堅工作取得全面勝利後，可以考慮採用恩格爾係數高於59%的聯合國貧困標準。（3）從減貧事業的歷程看，農村居民進入城市社會分工體系，是實現脫貧的基本路徑。（4）對於第一、二類貧困人口，主要應依靠推進經濟自由化來釋放他們自身的致富積極性；對於剛性貧困人口，需依賴政府以轉移支付為主的救助服務。
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未來脫貧工作模式轉變
2020年全面建成小康社會之後，我國要通過推進城鄉融合發展，使預防貧困發生機制內生化，將由政府強力動員的短期運動型脫貧轉化為由法治保障、市場主導、政府調節的常態運行機制，使國家脫貧政策轉變為一般性收入分配政策，實現社會公平正義。為此，要注意以下幾方面工作。
第一，建立正確的區域經濟資源評價指標體系，一定時期內不適用人口穩定脫貧政策的區域不應成為政府的開發目標區域。政府與企業都不宜在深度貧困地區、生態脆弱地區實施開發式扶貧。
第二，改進扶貧移民政策。應重新制定城鄉區劃政策，在此基礎上，將農村地區逐步發展為專業農戶的生活、工作區域，使農村社會成為包括專業農戶在內的中產階層為主的社會。事實上，國家越是現代化，農村就越不適於剛性貧困人口生存。在扶貧移民計劃中，應考慮將完全依賴社保計劃的剛性貧困人口逐步向城市轉移，避免現行就近移民政策帶來的新移民與原有居民爭奪資源的弊端。
第三，精準脫貧政策實施過程中，要將“市場瞄準”與“政府瞄準”結合起來。“市場瞄準”主要看貧困戶出售勞動產品和服務的淨收益，“政府瞄準”則主要看貧困戶的總收入，其中還包括未出售的產品的價值。前一指標更能反映農戶脫貧的潛力。從長期看，我國不可能專門設立針對貧困人口的投資項目；貧困人口要與其他從業人口一起工作，選擇適合他們的工作崗位，通過就業解決收入問題。依靠企業興辦慈善性的扶貧車間、扶貧農業園是不可持續的。對於不能進入勞動分工體系的失能、半失能人口，現有的就地提供護理扶助的做法實際效果並不好，需要通過城鄉統一的濟貧制度解決他們的基本生存問題。
第四，使用新的政策用語。2020年以後，應以“低收入人群”概念替代“貧困人口”概念，並將“低收入人群”劃分為“就業扶助政策目標人群”與“低保政策目標人群”，而不再以城鄉區別。同時，用“預防貧困發生機制”替代“精準脫貧”。這有利於明確政策目標，實現收入分配政策的轉型。
第五，堅持以城市化引領農村發展，大力發展小型城市。研究表明，農業區距離城區超過半小時車程，並不利於農業吸引人力資本。我國中西部地區的城市首位度不宜過高，應採取綜合措施發展小型城市。城市房價過高是阻礙農村居民舉家遷入城市定居的重要因素，這個問題不解決，將影響我國成為真正的高收入國家。
第六，應撤併部分貧困地區的縣級行政區單元。研究發現，貧困程度越高的縣，人均財政支出越大，它們屬於財政轉移支付依賴型經濟體，經濟活力低下。這類縣的人口規模小，有的地域規模也非常小。舉例來說，我國陝南地區雖未被劃入深度貧困地區，但也算得上難以穩定脫貧的地區，該地竟有25個縣級行政區。財政資金無力支付幹部薪資，留不住人才，普通人員又大量堆積，人浮於事。因此，應較大幅度合併貧困地區縣級行政單元，將幹部人均國內生產總值作為機構和公務人員編制的主要參考指標，降低人口比例指標的影響權重。
第七，建立城鄉統一的以發放食物券為主要手段的低收入人群營養改善計劃。國家應採取多種措施鼓勵農村貧困人口進城，將農村居民貧困問題轉變為一般性貧困人口的脫貧問題，以提高脫貧政策的實施效率，更好地消除貧困代際傳遞現象。可以通過對舉家進城的部分農村低收入家庭發放食物券的辦法改善其生活水平，減弱他們的戀土情結，為農村小塊土地流轉創造條件。
第八，加大對剛性貧困人口的救助力度，加強農村貧困人口的老人扶助計劃及兒童教育與營養計劃。在現有幫扶基礎上，每個幼童和小學生的午餐補助增加五元，學生規模在360人以上的小學建立配置廚師的餐廳，大幅豐富食品品種。對400萬貧困老人每年發放1000元食物券，建立農村分戶登記制度，完善貧困老人財產與收入數據資料。建立貧困孕產婦扶助計劃，按每人2000元補貼，實行住院分娩。對約60萬失能人口每人每年增加3000元幫扶資金，對約100萬半失能人口每人每年增加2000元幫扶資金，建立護理公寓，改善他們的生存狀況，並將他們納入國民營養計劃，用食物券替代現金。經計算，以上全部開支總計約170億元，其中新增開支估計不超過100億元，護理公寓建設資金可以通過城鄉融合發展和農村宅基地制度改革籌措。這些發展計劃如能落實，對於國家財政不會造成負累，而意義卻十分重大。對剛性貧困人口中有基本勞動能力的人群，可以通過累退性負所得稅鼓勵他們到城市從事簡單的工作。
