上海，依水而生、因水而興。作為兩江流域下游特大型城市，上海現有4.3萬多條中小河道，功能多為排水和調蓄。特殊的地理區位，加上特大型城市人口高度集聚，使得上海河道的規劃建設成為城市安全和精細化治理的重要關注點和著力點，面向2035上海創建卓越的全球城市發展目標，《上海市河道規劃設計導則》應運而生。
編者按
《上海市河道規劃設計導則》（以下簡稱《導則》），從上海城市發展和實際需求出發，結合地域特點，針對河道及沿線陸域的規劃、設計、建設和管理進行了積極探索，為其他城市及地區河道導則的編制提供借鑑。2018年12月，《導則》由上海市規劃資源局、市水務局聯合發文，在全市中小河道的整治中全面推行、實施。
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城市地理經濟特徵，決定了上海河道規劃建設應以滿足流域洩洪、城市排水和航運發展為主要目標
上海地處長江中下游平原的最東端，太湖流域的最下游，是長三角前緣典型的沖積平原。一方面，上海作為太湖流域最重要的洩洪通道，流域內幾乎有一半的水量需橫穿上海市區後排入東海。特殊的地理特徵，導致上海市內的河網水系受潮汐、氣象及上游徑流的影響大，屬於典型的平原感潮河網地區。另一方面，特大型城市人口高度集聚，城市下墊面的改變，導致城市內生排水需求急劇上升。大多數情況下，上海一直是按照流域洩洪、城市排水以及航運發展的要求進行河道的規劃建設。
目前，河道建設存在以下主要問題：一是功能相對單一，與濱水兩岸功能的契合度有待加強，河道生態景觀和休憩功能較弱；二是河道的水體質量不穩定，局部河道的連通性較弱，水域及陸域環境質量亟需進一步提升；三是河道及沿河陸域區域的建設整治相對滯後，河道的規劃、建設和管理理念、標準與發達國家城市存在差距，區域建設的統籌協調性有待加強。
太湖流域排水東通道示意圖
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新的時代背景和城市內生要求，上海需要重新審視和定義河道規劃建設
《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》是黨的十九大之後國務院批覆的第一個城市總體規劃，提出了“建設卓越的全球城市，令人嚮往的創新之城、人文之城、生態之城”的目標願景，對上海推動高質量發展、創造高品質生活提出了更高要求。新形勢下，河道的建設和整治，不僅關乎城市面貌的提升，更是彰顯城市文明的重要手段，體現了上海作為社會主義現代化國際大都市關係民生、以人民為核心的城市內核。河道及沿河陸域環境整治，不僅是上海建設“生態之城”的重要內容，更是落實生態文明建設、重塑城市公共空間、加強城市治理、推進城市更新和海綿城市建設等新發展理念的重要載體。
“上海2035”城市發展願景
根據2016年12月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於全面推行河長制的意見》、上海市人民政府發佈的《關於本市全面推行河長制的實施方案》《關於進一步深化完善河長制落實湖泊湖長制的實施方案》等要求，上海市委、市政府在部署落實中小河道整治工作會議上提出，“上海因水而生、依水而興，水環境是最重要的發展基礎之一，是檢驗城市管理水平的關鍵之一，必須把提升水環境質量放在全市工作大局中，突出強調、統籌謀劃。要確定目標、綜合施策，全力以赴打好城鄉中小河道綜合整治攻堅戰，以實實在在的水環境治理成果回應廣大人民群眾的期盼”。為落實這一目標要求，上海需要統籌規劃、水務、環境、交通、農業等各方面的管理，對河道及沿河陸域進行整體規劃設計引導，推進對河道及沿河陸域生態建設、涉水功能性設施設計、濱水空間發展等方面的創新轉型，使社會各方形成共識，《導則》應運而生。
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《導則》創新明確了上海河道規劃建設理念和實施路徑
《導則》堅持以滿足城市功能、提升城市競爭力為導向，以河道與城市發展有機共生為目標，把河道作為城市多種功能的複合空間、城市生活交往的活動載體，更加強調以人為本，進一步提升城市治理能力和水平，支撐河長制，促進河長治，為城鄉河道整治提供“上海智慧”。2017年，上海河湖水面率達9.79%，2035年規劃河湖水面率10.5%。從上海獨特的地理特徵和城市特點來看，未來的河道及沿河陸域規劃建設，既要滿足城市排水、通航安全及生態平衡等需求，又要滿足上海塑造文化魅力、體現生態價值和景觀特色、提升競爭力的內生需求。
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不斷強化規劃建設理念的“四個轉變”
一是規劃理念從“主要重視安全保障”向“全面構建複合功能”轉變。在嚴守城市安全底線基礎上，注重發揮中小河道的海綿調蓄功能，增強城市防汛排澇能力，尊重沿河陸域空間的歷史文化肌理，發掘沿河景觀遊覽、公共活動、開放共生等內在潛力，有序打造並實現河道及沿河陸域水上旅遊、公共交流、景觀多樣的複合功能。
二是總體內涵從“生產生活基本功能”向“生產、生活、生態綜合功能”轉變。從生產型岸線轉為生活、生態型岸線，不斷盤活資源，鼓勵河道及沿河陸域的轉型發展，打造公共開放空間，構建高品質的水岸環境，充分體現生態宜居、開放多元、生生不息的城市魅力，提升河道及沿河陸域空間服務城市的能力。
三是統籌範圍從“水域本體”向“水陸統籌”轉變。從僅僅關注水域本身，向注重水陸一體化建設轉變，強調水陸統籌、水岸聯動、水綠交融和水田交錯。以各級河長為第一責任人，統籌協調規劃、水務、綠化、交通、環保等部門，全面解決河道及沿河陸域的規劃、設計、建設和管理運維等問題。
四是設計思路從“水利工程設計”向“整體空間設計”轉變。河道作為城市多種功能的複合空間、城市生活交往的活動載體，規劃建設必須從只關注工程設計向整體空間的一體化設計轉變。不僅要考慮河道的等級、功能、水位變化、流速和流量等水利工程要求，更需要強調以人為本，努力做到城水相融、人水相依，提升濱水景觀品質。實施路徑從水域到陸域、由水質達標治理向河道及沿河陸域綜合整治、由線性施策向綜合施策轉變。
“四個轉變”示意圖
《導則》立足上海河網水系演變歷程及現狀情況，借鑑倫敦、紐約、悉尼、漢堡、芝加哥等國際大都市濱水地區轉型和再生的規劃建設經驗，明確建設“生態之河、安全之河、都市之河、人文之河、創新之河”五大目標，提出了“錨固基底、生態保育、水質提升、海綿城市、完善網絡、通航安全、保障過流、岸坡穩定、城水相融、開放可達、複合多元、品質魅力、人水相依、延續風貌、豐富設施、精彩活動、一河一策、資源統籌、智慧水務”等17項規劃導引，以及85條設計策略。
《導則》篇章結構
樹立生態為先的理念，在自然資源和空間資源緊約束背景下，以生態河道建設為導向，促進上海水資源積蓄、防洪除澇等系統的良性循環運作，保育和修復特大型城市的水生態基底，為動物、植物提供合適的棲息環境和生存環境，維繫生態平衡，強化城市韌性。主要內容包含錨固基底、生態保育、水質提升、海綿城市等內容及若干設計策略。
將安全保障作為河道設計和建設必須堅守的底線，在充分發揮引水、行洪、排澇、航運等功能基礎上，滿足新時代航運要求，進一步拓展河道的城市公共交通等功能。主要內容包含完善網絡、通航安全、保障過流、岸坡穩定等內容及若干設計策略。
延續上海依水而生、城水相融的發展脈絡，構建河道兩岸陸域的多元複合功能，提高濱水空間的開放性、可達性和連通性，強化空間設計的整體性、景觀性和藝術性，容納豐富多彩的公共活動，展現河道及沿河陸域的獨特魅力。主要內容包含城水相融、開放可達、複合多元、品質魅力等內容及若干設計策略。
傳承上海伴水而興、人水相依的歷史文脈，保護“江南水鄉，枕水而居”的河道及兩岸建築空間風貌特色，拓展新時代上海海派文化新內涵。主要內容包含人水相依、延續風貌、豐富設施、精彩活動等內容及若干設計策略。
以機制創新、管理創新和制度創新為重點，切實推進目標理念的實施落地，加強自然資源的統籌和智慧高效的運維，支撐河長制，促進河長治。主要內容包含一河一策、資源統籌、智慧水務等內容及若干設計策略。
“理念與引導”示意圖
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《導則》堅持以功能提升為目標，強化了全面轉向水陸統籌河道整治的理念創新
《導則》編制是一個統一思想和統籌協調的過程，不同管理部門、不同專業對城市河道及沿河陸域這個帶狀空間，有著完全不同的管控思路。規劃理念上，向“全面構建複合功能”轉變，努力提升水上旅遊、社交、休憩、景觀等多元複合功能。總體內涵上，向“生產、生活、生態綜合功能”轉變，不斷盤活資源，提升河道及濱水陸域空間對城市的服務和輻射能力。統籌範圍上，向“水陸統籌”的一體化規劃建設管理運維轉變。設計思路上，向“整體空間設計”轉變。
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《導則》堅持以安全為底線，以提高服務能力為導向，凸顯了水務設計創新
強化上海特色，構建“一河一檔、一河一策、一河一長”模式，研究不同區域、不同功能的河道或河段特點，因地制宜，探索了水質達標處理技術手段，破解了上海中小河道水質提升的難題；進一步結合落實生態化護岸與海綿城市，多樣化防汛牆設計等內容均體現統籌規劃建設的綜合效益。
因地制宜的水質達標處理
生態化護岸、海綿城市設計 多樣化防汛牆設計
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《導則》堅持以多功能融合、多專業統籌、多方參與為方向，引領了濱水空間的設計創新
依託“多規合一”業務協同平臺，協調統籌各部門在同一河道及沿河陸域範圍內編制的各類規劃，以實現上海河道及沿河陸域內排水、景觀、遊憩、休閒、文化、交通等多種功能，推動規劃、水務、綠化、環保、交通、農業、鄉鎮等多方統籌。
多功能融合、多專業統籌的濱水空間統籌設計示意圖
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《導則》堅持以河長製為平臺、以指標統籌為方法，實現了剛柔並濟的管理創新
遵循“集約節約、水岸統籌，指標整合、水綠交融”的原則，強調綠地、水域空間的疊加使用，創新指標核算要求，為實際規劃建設和管理探索了新的途徑和方法。加強各級河長、湖長與規劃資源、水務、生態環境、住建、交通、農業農村、綠化市容等相關管理部門的溝通協調，完善項目儲備、資金保障。
統籌核算綠地率和河湖水面率
水綠交融”的河道藍線設計示意圖
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《導則》堅持以目標—導引—策略為主線，採取了輔以上海特色實施路徑和案例的編制創新
突出上海河道及沿河陸域由“水域本體”到“水陸統籌”的基本思想，列舉同一功能的不同河道，或是同一條河道不同河段的實施方式與內容，進一步明確思路和目標，以利於查詢和使用。
導則目標理念內容示意
導則案例內容示意
《導則》於2018 年12月由上海市規劃資源局、市水務局聯合發文（滬規劃資源政〔2018〕90號）印發，成果已遞交各級河長及相關管理部門，並在上海中小河道整治過程中推動了水體整治、規劃管理、工程設計等各環節的應用實踐。具體實施情況如下：
一是統籌完善各類規劃。專項規劃層面，逐步完善各區河道藍線專項規劃、沿河交通系統規劃、濱水慢行系統規劃、濱水開放空間規劃等內容，為河道及沿河陸域的一體化設計提供依據。控詳規劃層面，構建結構合理的公共活動網絡，對沿河空間界面尺度、沿河建築高度、建築色彩及連續性等要素加強研究和管控。
二是加強河道整體設計。對新建、擴建河道項目，充分考慮沿線用地和建築使用情況，加強河道及其沿河陸域空間的整體設計，在建設工程規劃設計方案中編制空間設計的相關章節。對改建、修繕、整治河道項目，進一步加強河道空間的整體考慮，在工程設計方案明確河道景觀、風貌保護、交通組織、公共空間等設計要素和內容。
三是促進各方形成共識。《導則》編制之初，堅持“開門做規劃”，廣泛徵詢專家、河長、相關部門、公眾等意見，並通過線上、線下等多種方式，引導全社會共同參與。
四是推動試點示範工程。結合上海近期的河道建設和綜合治理項目，推進試點示範工程，有利於實踐與應用。特別是在整體空間設計、生態化應用、建設機制、資金保障、公眾參與等方面積極探索，及時總結經驗，不斷完善和更新，便於全面推廣使用。
本文轉自微信公眾號：規劃上海SUPDRI。
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供稿：市政分院
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