作者：北京市浩天信和律師事務所合夥人 李正寧
近期我國藥品管理法律體系有較大的變動。首先《疫苗管理法》出臺並於2019年12月1日起開始生效實施，為藥品中的生物製品管理提供了專門法律；作為我國藥品管理法律體系核心的《藥品管理法》的2019年修訂版本也於同日生效，隨即2020年3月30日國家市場監管總局及國家藥品監督管理局相繼發佈了將於2020年7月1日生效的修訂版《藥品註冊管理辦法》（“註冊辦法”）和《藥品生產監督管理辦法》（“生產辦法”）及《國家藥監局關於實施《藥品註冊管理辦法》有關事宜的公告》（第46號公告）並將陸續公佈《藥品管理法》的其餘配套性規定。《藥品管理法實施條例》的修訂版本也將不日出臺。
在原有的藥品管理法律體系下，我國藥品供給主要解決了治療疾病的基本藥物需求，但仍然存在新藥審批週期長、全球同步研發成果到國內上市速度慢、國產仿製藥與進口原研藥相比療效存在差距、用藥質量安全問題屢見不鮮的現象。因此一方面我國在食品藥品安全監管方面提出“最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責”的“四個最嚴”的要求，另一方面還要解決社會需求發展下的藥品供給“有效性”問題。
本輪藥品管理法律體系的修訂是深層結構上的修訂，新增了超過20項內容、優化了超過20項程序，刪除了新藥監測期、新藥證書、藥品註冊複審程序、新藥特殊審批程序和大量技術性內容，併為適應中美貿易協定的要求為專利鏈接和數據保護制度預留了接口。這些修改體現在多個方面。
一、指導原則的明確
本次修改後的《藥品管理法》第二條將“……的單位和個人，必須遵守本法”修改為“……活動，適用本法”。 該修改體現了《藥品管理法》從“管人（身份）”到“管事（活動）”的監管重點變化。新《藥品管理法》在總則部分新增的第三條是立法者對於監管思路的原則性說明，也是理解整個修訂後藥品管理法律體系的基礎：“藥品管理應當以人民健康為中心，堅持風險管理、全程管控、社會共治的原則，建立科學、嚴格的監督管理制度，全面提升藥品質量，保障藥品的安全、有效、可及。” “風險管理、全程管控、社會共治“是本次權責再分配的出發點，保障藥品“安全、有效、可及”則是本次修改希望達到的結果。管理者擔責，因此“社會共治”決定了“史上最嚴”的法律責任和用藥安全；在“社會共治”的制度設計下，藥品研發者又能有更大的動力去滿足藥品可及至患者的要求。
二、市場準入管理的調整
相比2015年版本，本次《藥品管理法》將2015年版《藥品管理法》章節名稱中“藥品生產企業管理、藥品經營企業管理”等均修改為“藥品生產、藥品經營”，正文中將“開辦藥品生產企業”修改為“從事藥品生產活動”，將“開辦…企業，應當…（發給）…許可證”的表述一律代之以“從事……活動，應當…取得…許可證”，意味著將相應的藥品生產企業與藥品經營企業的設立前審批將被取消並代之以設立後開展具體業務前的審批，大大縮短了從企業設立到籌備業務、開展業務的週期，並暗示藥品供給活動的核心應當是藥事企業而非藥品監管部門，是本次修改的亮點之一。
同時，在藥事企業申請相應許可證的階段，藥品監管部門不再發放對於其符合質量管理規範（GMP）的認證文件，代之以由藥品生產和經營企業按照GMP標準進行生產和進行全過程的質量管理，包括對於原料和輔料質量的管理。第四十五條第一款對原輔料生產增加了符合“藥品生產質量管理規範”的要求，並在第二款強調了藥品生產者的責任即“生產藥品，應當按照規定對供應原料、輔料等的供應商進行審核，保證購進、使用的原料、輔料等符合前款規定要求。不再強調GMP認證的做法並非取消了GMP的要求，只是用全程對GMP的要求和相應的監督檢查來取代政府部門出具GMP認證產生的質量背書，將權與責歸還市場，更有利於敦促生產企業對於生產過程質量管理的重視，同時減少了企業濫用GMP認證作為其質量背書的可能，並在一定程度上避免了因監管部門發放GMP認證文件導致出現質量責任問題時的責任爭議，使監管部門的精力可以更加集中於監管而非控制自身風險上。
三、藥品上市許可持有人制度
相比2015年版本，本次《藥品管理法》的修改增加了兩個新的章節即“藥品研製和註冊”及“藥品上市許可持有人”，其中“藥品研製和註冊”是對2015版本原有相關條款的細化、提升，“藥品上市許可持有人”制度則是本輪修改的新概念和核心，並在新的藥品管理法律體系中貫穿始終。
在新的藥品管理法律體系下，擁有藥品技術、持有藥品註冊證書的法律主體是上市許可持有人，上市許可持有人以其名義將產品投放市場，可自行生產、經營藥品，也可委託他人生產、經營藥品；同時，上市許可持有人依法對其原輔料和包裝材料供應商、受託生產企業、受託經營企業履行監督責任，對藥品研製、生產、經營、使用全過程中藥品的安全性、有效性和質量可控性的全生命週期負責。在上市後管理方面，要求持有人制定上市後風險管理計劃，開展藥品上市後研究，加強對已上市藥品的持續管理，進行上市後評價；規定持有人應當建立並實施不良反應監測與報告制度和召回制度，並實行持有人年度報告，每年將藥品生產銷售、上市後研究、風險管理等情況按規定向監管部門報告。
上市許可持有人除應當具備質量管理、風險防控能力外，還應當具備賠償能力。其應建立質量保證體系，對藥品的非臨床研究、臨床試驗、生產經營、上市後研究、不良反應監測及報告與處理等全過程各環節承擔責任。對於持有人為境外企業的，還明確要求其指定中國境內的企業法人履行持有人的義務，承擔連帶責任。
通過上市許可持有人制度，可以強化市場主體對於藥品研製、生產、使用全過程的監管，加強落實企業主體責任。
四、鼓勵創新、加快審批
修改前的藥品管理法律體系中對於鼓勵創新方面散落各處且法律效力級別較低，不成體系。新修訂的《藥品管理法》在總則中明確規定國家鼓勵研究和創制新藥，增加和完善了10餘個條款，明確了6項主要措施，鼓勵藥品研發創新、加快境外已上市新藥在境內上市，滿足公眾更快地用好藥、用得起好藥的需求。
修訂後的《藥品管理法》明確重點支持以臨床價值為導向、對人體疾病具有明確或者特殊療效的藥物創新，鼓勵對具有新的治療機理、治療嚴重危及生命的疾病、罕見病等新藥和兒童用藥的研製。同時，通過對於《註冊辦法》的修訂，在臨床試驗階段由批准制調整為到期默示許可制，將臨床試驗機構由認證管理調整為備案管理，提高了臨床試驗審批效率；在藥品註冊申請階段建立關聯審批制度，將原輔料、包材容器與製劑一同審批；對臨床急需的短缺藥品、防治重大傳染病和罕見病等疾病的新藥、兒童用藥開設綠色通道，實行優先審評審批；建立附條件審批制度，對治療嚴重危及生命且尚無有效治療手段的疾病以及公共衛生方面急需的藥品，臨床試驗已有數據顯示療效並能預測其臨床價值的，可以附條件批准。
特別需要注意的是，《註冊辦法》還建立了藥品申請人與監管部門的溝通交流制度，對於突破性療法，可以有條件地給予“研審聯動”的早期輔導，新藥註冊申請人可以在臨床前研究、臨床試驗階段等七個階段獲得與監管部門溝通交流的機會，提高註冊申請的效率和成功率。在臨床試驗階段，也可在特定條件下接受境外臨床試驗的數據，從而縮短中國境內的臨床試驗週期。
基於新的藥品管理法律體系對於創新的鼓勵和審批流程的改進，中國患者及時、安全獲得國際先進研究成果下的新藥治療疾病的可能性將進一步提高。
五、委託生產與上市許可轉讓
在原有藥品管理法律體系下，藥品生產採用“藥品批准文號制度”且批准文號不得轉讓。同時，藥品技術持有人委託生產企業生產需要取得監管部門對於委託生產的審批。
修改後的藥品管理法律體系將原有“生產新藥或者已有國家標準的藥品的，須經國務院藥品監督管理部門批准，併發給藥品批准文號”的“批准制度”改為“在中國境內上市的藥品，應當經國務院藥品監督管理部門批准，取得藥品註冊證書”的“註冊制度”，刪除了“藥品生產企業在取得藥品批准文號後，方可生產該藥品”的規定，並刪除了生產辦法中關於疫苗以外藥品委託生產審批的規定、將其修改為上市許可持有人依法依規自行簽署委託協議和質量管理協議，意味著上市許可持有人可以在確保質量的前提下自行委託生產企業生產。同時，新的藥品管理法律體系下，經國務院藥品監督管理部門批准，藥品上市許可持有人可以轉讓藥品上市許可。
在放寬委託生產、允許上市許可持有人轉讓上市許可的情況下，藥品研發機構可以集中資金致力於藥品研發而在藥品生產設施建設上相應減少投入，同時還可以更加快速地將研發成果即藥品上市許可進行變現。這種“變現”的便利不但有利於減輕藥品研發企業的現金流壓力，也將因縮短了投資的退出週期而刺激醫藥產業基金的融資活動，從而有望實現資本-技術-產品-資本-技術-產品的轉換效率，為患者用藥提供更多選擇性。
六、加強信息透明和信息化建設
新的藥品管理法律體系對於國家藥品監管部門、省級藥品監管部門、藥品專業技術機構的職責分工和管理權限做出了清晰劃分，同時，也要求利用信息化手段加強監管能力和增強監管透明度。例如，設立藥品追溯制度、藥品儲備清單制度、藥物警戒制度、藥品品種信息管理制度、信用檔案制度、年度報告制度並加快完成註冊管理信息化建設。
這些制度和信息化管理的方式，將大大增加監管透明度和監管效率，減少了因過往紅頭文件多、分工複雜造成的權力尋租空間和流程冗長的問題並更加有序完成藥品生產、儲備和供給全流程的監管和調度。
七、加強監管力度和法律責任
在新的藥品管理法律體系下，監管機構的程序管理減少、服務內容增加，將藥品研發、生產、經營的自主權放權給藥事企業，通過信息化建設和技術性指導、標準制定提升管理水平。為避免監管力度下降，新的藥品管理法律體系中也採取了一系列措施加強監管，例如《註冊辦法》下全生命週期的註冊核查與檢驗。但最引人注目的是大大加強了對於違反藥品管理制度行為的法律責任，這些措施包括但不限於：
在行政措施方面增加了對為藥品研製、生產、經營、使用提供產品或者服務的單位和個人進行延伸檢查的規定；建立專職檢查員制度；建立召回機制；
在行政處罰力度方面設立了假劣藥的企業市場禁入制度；加重假劣藥活動的個人市場禁入後果；加重罰金懲罰和行政拘留的處罰；
在民事責任方面明確了對用藥者的連帶賠償責任：因藥品質量問題受到損害的，受害人可以向藥品上市許可持有人、藥品生產企業請求賠償損失，也可以向藥品經營企業、醫療機構請求賠償損失。接到受害人賠償請求的，應當實行首負責任制，先行賠付；先行賠付後，可以依法追償。
此外，在修改後的藥品管理法律體系中要求生產企業、經營企業、醫療機構都應當有專門藥學技術人員負責相應藥事安全事務，並加強了上市許可持有人對其上下游企業的監管權，明確了直接責任人及相應法律責任，大大增強了對於藥事管理的違法違規成本，使得“社會共治”可以成為現實。
八、其他
需要注意的是，修訂後藥品管理法的第六十一條規定，“藥品上市許可持有人、藥品經營企業通過網絡銷售藥品，應當遵守本法藥品經營的有關規定。具體管理辦法由國務院藥品監督管理部門會同國務院衛生健康主管部門等部門制定。” 第六十二條規定了藥品網絡交易第三方平臺對藥品網絡銷售者進行監督審核的義務。該兩條是否能被認為對於目前只有藥品經營企業可以網絡銷售藥品的監管政策將要進行較大鬆動，值得進一步觀察。
整體而言，我們認為：本輪修改，無論從章節體系、條款數量還是管理程序、權責重新分配的角度都堪稱“重大”。筆者認為，對於修訂後藥品管理法律體系的適應、理解與實踐應當建立在對於立法思想、監管思路的深刻理解之上。本輪修訂透露的是政府對藥事主體的監管思路由側重“管”轉向側重“監”，縮短了管理的手卻未減小管理的力度，伴隨之的是將藥品供給管理更多地放權給市場主體並加強相關法律責任，做到責、權、利相適應，順應產業發展與監管的規律，有利於國民健康。
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