中山市城市更新研究院
8月28日，省政府出臺了《廣東省人民政府關於深化改革加快推動“三舊”改造促進高質量發展的指導意見》（以下簡稱“71號文”），並於9月4日在其官方網站公佈了全文以及相關解讀。
“71號文”釋放了不少優惠政策，為一些難以解決的問題開了藥方，但也有一些條文字眼比較含糊。以下是本人對新政的一些“閃光點”的理解，和大家分享，如有錯漏，請指正。
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一、優化標圖建庫審查要求
第3條“實地在2009年12月31日前已建設使用且符合上蓋物佔地比例要求，但第二次全國土地調查或最新的土地利用現狀圖確定為非建設用地，不涉及復墾且確需改造建設的，落實建設用地規模後可納入標圖建庫範圍。”
此前2018年3號文規定需要滿足“二調”及最近土地利用現狀均為建設用地。這裡給與了放寬。但這個放寬並非是開個口子任憑地方政府把農用地納入。我的理解是，政策制定者考慮到“二調”和更新調查的遺漏，遵循實事求是的原則，允許事實上在“二調”時已經發生建設的土地納入標圖建庫範圍。
同是第3條“將相鄰多宗地整體入庫的，可以整體核算上蓋物佔地比例，但不得包含已認定為閒置土地的地塊。”
這點比較好理解，允許整個改造範圍計算上蓋物佔地比例。屬認定閒置用地除外。
也是第3條“上蓋物佔地比例未達到30%，但符合相關規劃條件或行業用地標準規定的下限，或改造後用於建設教育、醫療、養老、體育等公益性項目的，可納入標圖建庫範圍。”
前半句部分在此前已有政策明確過，後半句在此基礎上對公益性項目給予進一步放寬。也就是，只要不屬於閒置用地，且用於公益性的，2009年12月31日前改造範圍整體已進行過開發有上蓋物的，不論上蓋物比例多少，都可以納入標圖建庫範圍。有的朋友會說，宗地上蓋物太少或者未有上蓋物和未動工的的就是閒置了，就不能納入了。其實不一定，比如中山市5畝以下的國有建設用地暫時不算作閒置用地。其它就不一一列舉，具體情況具體分析。
二、完善用地報批
第4條“實地在2009年12月31日前已建設使用且已按第3點規定納入標圖建庫範圍的，遵循實事求是的原則，落實建設用地規模後可按建設用地辦理“三舊”用地手續。”
這一條其實是對原文第3條的補充。據瞭解，目前農地徵轉報批核對的是“二調”的地類。我理解，該政策就是對符合第3條規定的地塊，可認定為地類建設用地，不需要農轉用指標。
三、舊村莊改造中其他用地的納入
第7條“經農村集體經濟組織同意，舊村莊改造項目可整合本村權屬範圍內符合土地利用總體規劃和城鄉規劃的其他用地，納入舊村莊改造項目一併實施改造。納入的其他用地可參照邊角地、夾心地、插花地有關規定進行用地報批，但只能用於復建安置或公益設施建設 。”
這一條存在一定的爭議。主要是對“其它用地”的理解，顯然不是指國有用地，因為第8條已經提及了。如果不是以所有權區分“其他”，那剩下的就只有利用現狀的用途來區分。
一類是農用地。之前我有一篇文章提及到，除非是屬於三地，其他農用地納入按理是隻能在政府主導的舊村莊改造才能納入。而這裡一筆帶過，也許是讓各個城市根據當地的實際情況來把握。但是，《廣東省舊城鎮舊廠房舊村莊改造管理辦法》徵求意見稿的立法目的這樣說“推進低效存量建設用地再開發， 減少建設佔用耕地，促進產業轉型升級和經濟高質量發展”，就是說即使允許把附近農用地納入改造範圍，也要嚴控面積量。並且，這部分用地只能用於復建安置或公益設施建設。當然，辦理農轉用是必須的。
二是我認為也包括集體建設用地。（非宅基地），一些本村權屬範圍內的集體所有的“工業”（以前的村辦集體企業）、“教育”等用地，納入舊村莊改造項目一併實施改造。
四、土地整合利用方式優化
第9條“在符合規劃、權屬清晰、雙方自願、價值相當的前提下，允許“三舊”用地之間或“三舊”用地與其他存量建設用地進行空間位置互換。”
這一點應該比較好理解。條文中並未就互換的用地用途進行限制，也就是不同的用途都可以根據“價值相當”進行互換。比如某些城市早期的建設中，在城區內部有廠房用地，隨著城市化發展不適宜在原址進行工業生產。而這時假如城郊有一村莊需要改造，這個村莊又接近新規劃的工業區，不太適合生活居住。“價值相當”之下兩地進行調換就解決了問題。（也要考慮規劃）當然，實際操作時，原工業廠房的業主大部分都會抵抗，因為他們會覺得他的地在城區中心會更值錢，也等著政府收儲改造為住宅。這需要政府一系列的政策配套來支撐。
同是第9條“以拆除重建方式實施的“三舊”改造項目，可將標圖建庫範圍內的“三舊”用地進行復墾，復墾產生的建設用地規模和指標可用於本項目範圍內的非建設用地，辦理轉用手續後一併實施改造，也可有償轉讓給本市其他“三舊”改造項目使用。”
這其實就是類似“增減掛鉤”的政策。一些分佈零散、形狀不規則的項目可以利用這個政策整合成一個規整的項目地塊。用更加通俗的語言說就是，把部分拆除復墾後將用地規模和指標補到需要的位置。和“三地”政策最大的不同是，不需要另外落實建設用地規模，不需要另外安排農轉用指標。當然，按理復墾地塊要作復墾方案、檢測、驗收。
五、倒逼業主主動改造
第15條“提高低效用地項目運營成本。各地可根據項目用地規模、畝均產值、單位能耗、排汙強度、勞動生產率等指標對用地效率進行分等定級，並在用能、用電、用水、排汙權等方面實行差別化配置，倒逼低效用地主體主動實施改造或退出用地。”
我一直覺得產業用地要高效利用，不但要用糖果，還要有大棒。特別是一些早發展的城市，建設用地十分緊張，但佔著土地資源的業主又不慌不忙,很多隨便建個星棚就坐著等收租。要利用有效的手段迫使業主進行改造，或退出土地。要讓他們知道改造能享受優惠政策，但不改造的話則會吃虧。
六、政府裁決
“71號文”裡比較受各大小媒體關注的一點是，市場主體實施且方案批准的拆除重建類改造項目，與原權利主體就搬遷補償安置不能達成一致意見的。符合特定分類（多種或一種）情形的，可申請縣級以上人民政府裁決。（裁決前要調解）裁決不服可申請複議或行政訴訟。不履行的可申請法院強制執行。
其實，我覺得地方政府不會隨便採用政府裁決的方式。政府肯定要求市場主體，能談則談，儘量不要政府出面。而且，政府要先調解，再裁決，可能還要複議，然後申請法院強制執行，這時間算下來，也夠長的。再說，未來準備實施的新版《土地管理法》對於“為了公共利益”的集體土地徵收的範圍與舊村莊改造的徵收之間的關係，可能日後還要有相關解釋。
最後，祝大家中秋節快樂，家庭幸福，身體健康，工作順利。
文章來源於微信公眾號：中山市城市更新研究院
作者：潮仔
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