中央命張作霖收回外蒙，可他拿到軍費後卻按兵不動，坐視外蒙獨立。怎麼回事呢？1921年2月7日，白俄匪軍恩琴率5000餘人，擊敗中國駐外蒙庫倫守軍1500餘人。接著，他勾結外蒙活佛博克多格根宣佈把持外蒙，並在庫倫大肆劫掠財物，捕戮華人。消息傳來，舉國震驚。
群情激憤，紛紛上書北京中央政府，要求迅速派兵收回外蒙，掃平蒙亂，維持國家獨立與完整。隨後，總統徐世昌、總理靳雲鵬感到事態嚴重，緊急電召曹錕、張作霖如今商議對策，但這幾人卻遲遲不來北京。而恩琴在攻克中國外蒙後，並未就此罷手，接連向中國內蒙進犯。
當時，負有防務內外蒙之責的是奉軍張作霖手下張景惠部，坐擁8000餘眾於叨林（距庫倫約500餘里）。可是，在恩琴攻打中國外蒙時，張景惠卻見死不救，“開戰後僅一支隊開到旁觀，餘皆按兵不動”,後還主動撤退。接著恩琴長驅直入，攻陷內蒙錫盟八旗，兵鋒直抵張家口附近。
總統徐世昌只得連續發電給張景惠，授其援庫司令職銜，命其率部抵抗，相機收回外蒙。然而，張景惠只聽張作霖的命令，對於中央的命令則完全不管不顧。可張作霖一直都沒收回外蒙的意思，他所關心的是關內。因此當張景惠在徐世昌再三促令下向他請示之時，競招致張的大罵。
張作霖罵張景惠：“予教汝統率大軍入關，將欲直向南下，汝何故北指，自投死路。”對此，中央毫無辦法，只得拖延，這一拖就拖到了4月。4月6日，外蒙活佛博克多格根派密使牛福厚，拜謁總統徐世昌，聲稱只要中央允許外蒙自治，答應若干條件，便與恩琴脫離關係，復歸中國。
隨即，中央再次讓張作霖、曹錕來京商議對蒙決策。可是張作霖不願承擔徵蒙責任，所以藉故推脫，不願意來。直到4月25日，張才來京參加會議，並表示“以可戰之勢開可和之局”。換句話說，他主張和平收回外蒙。可是，這個想法現實嗎？肯定不現實，因為這只是張的一個藉口而已。
畢竟在當時的軍閥中，張作霖的實力是最強的，而且離外蒙庫倫也是最近的。若問誰去武力收回外蒙，無疑是張作霖最合適。可沒過多久，張作霖又放棄了和平收回外蒙的主張，力主用武力解決外蒙問題，並表示自己願“親征蒙疆”。那麼問題來了，張的前後態度轉變怎麼如此之快？
因為張向中央要到了2個好處：第一，他不僅達到了兼署蒙疆經使的目的，還在關外及熱察綏3省掃清了非奉系勢力；第二，他向北洋中央要到了300多萬大洋的鉅額收蒙軍費。同年5月底，恩琴率主力北上進犯遠東共和國，結果大敗而回，元氣大傷，庫倫軍心浮動。
接著活佛博克多格根再次派密使赴京，謀求和平歸附，這是收回外蒙千載難逢的好機會。1921年5月30日，北洋中央發佈徵蒙令，命張作霖收回外蒙。可是，張以準備不足，還是不願意去收回外蒙。他的此舉不僅惹得總統徐世昌、總理靳雲鵬中央政府不滿，還引發了人民的不滿。
他們紛紛罵張作霖：“張不舉援庫之名，而不行援庫之實……旦索餉300萬耳，是猶以戰為市，不顧大局，並不顧一己日後勢力之行為耳。貪鄙小人，儒夫怯卒，差足當之”。7月10日，外蒙在蘇俄的支持下，再次獨立。在這危急時刻，中央又多次電懇張作霖從速率軍收回外蒙。
可張還是不願意去，還在盤算怎麼入關爭權，並把300萬收蒙軍費用來擴軍了。8月25日，恩琴被蘇俄捕獲，隨即處決，餘部四散潰逃。中央聞訊，認為這是大好時機，故再次電懇張作霖：“執事所擬復庫計劃，中央始終尊崇善後辦法，應由尊處全權妥訂，款亦飭部趕籌，事關蒙局前途，奉諭萬勿固辭。”
張作霖表示：要自己出兵收回外蒙也行，中央得付500萬收蒙軍費。8月28日，中央付了錢後，密電張作霖：“現恩琴被擄，餘黨漸消，即希執事全權與赤塔外務部省交涉，迅將庫倫交涉我軍接收，以踐前言，而免別生枝節。”可張拿到錢後，依舊按兵不動，把中央給他的徵蒙經費全部用來擴軍了。
9月12日，總統徐世昌、總理靳雲鵬無奈之下，只好再次電懇張作霖：“庫、恰尚未收回，矇事正待進行，礙難照。”然而，此時的張作霖，好處早已得到，怎麼又會聽從中央的命令呢？又怎麼會踐行自己此前許下的諾言呢？於是繼續拒絕出兵收回外蒙。
這時中央才意識到：“張作霖根本無意收回外蒙，他意在關內爭奪地盤，取代北洋政府，繼而統治全中國。至於外蒙那個破地方，他姓張的要不要都無所謂。誰要誰去收回，反正他姓張的不要。”至1923年初，“日言出兵外蒙”的張作霖，依舊按兵不動，未出動一兵，坐視外蒙獨立。
張的無恥引起民眾的強烈不滿，他們紛紛罵道：“張作霖之徵蒙費，索去已五百餘萬。而所組徵蒙軍者，尚未越雷池一步……張作霖既不願收外蒙，又何必裝腔作勢，以退為進之故智，作此醜態哉！”
