王有華 何韻：“後脫歐時代”的英歐貿易談判及其影響
作者：王有華，單位為清華大學社會科學學院；何韻，單位為湖南大學公共管理學院
來源：《當代世界》2020年第10期；當代世界
微信平臺編輯：周悅
內容提要
英歐雙方按照“脫歐”協議需在2020年底前達成一項貿易協定，否則過渡期結束後，雙邊關稅將根據WTO貿易“最惠國待遇”原則相應增加。目前英歐談判在協議類型、監管一致性、捕魚權、金融市場準入以及爭端解決機制等問題上存在重大分歧，加上新冠肺炎疫情的影響，雙方年內能否達成相關貿易協定存在很大的不確定性，而延長過渡期則面臨立法和預算攤派兩方面的障礙。貿易談判是“後脫歐時代”英歐雙邊關係談判的重要內容，其結果對英歐、中英經貿關係都會產生重要影響。
關鍵詞
英國“脫歐”；英歐關係；貿易談判；歐盟
2020年1月31日，英國正式脫離歐盟，英歐雙方需要在11個月的過渡期內就貿易問題達成一項協定，否則過渡期結束後英國將再度面臨“無協議脫歐”。目前英歐談判立場存在巨大分歧，且面臨談判時間短、否決行為體多、雙方立場不靈活以及談判技術難度大等多重挑戰。英歐談判的結果將影響中英貿易談判、離岸人民幣業務以及雙邊匯率和出口，中國需及早作出準備和相應部署。
英歐貿易談判的背景與分歧
英歐關係進入過渡期後，儘管英國仍然留在歐盟單一市場和關稅同盟內部，歐盟的大多數政策仍然適用於英國，但英歐關係已發生實質性變化。英國不再是歐盟的成員國，如要逆轉“脫歐”，英國需要根據《里斯本條約》第49條重新加入，同時英國無權參與歐盟的相關決策，在歐洲理事會涉及英國事務的討論中只有列席權而無發言權。過渡期英歐談判的內容也由“脫歐”談判變為雙方未來關係的談判，而貿易談判則是其中最重要的內容。
根據“脫歐”協議，如果過渡期內英歐雙方無法達成一項貿易協定，那麼過渡期結束後雙邊貿易將完全由世貿組織（WTO）原則支配，這意味著雙邊關稅將由零自動調整為給予WTO任意第三國成員（Any Third Country）的關稅稅率，即所謂的“最惠國待遇”（Most Favoured Nation Treatment），同時面臨其他非關稅貿易壁壘。歐盟27國是英國最大的貿易伙伴，英國也是歐盟第二大出口市場和第三大進口市場。貿易協定對於維持英歐貿易關係具有重要意義，而對英國則尤其重要。根據聯合國貿易與發展會議估計，如果不能達成協議，WTO規則下英國對歐盟出口將減少14%。此外，英國金融服務業也將失去在歐盟自由開展業務的“單一牌照權”（PassportingRight）。正因如此，英歐貿易協定對於避免雙邊關稅和非關稅壁壘，維持英國經濟的長期穩定具有十分重要的意義。
2020年2月，歐盟與英國分別發佈了各自對未來雙邊關係的立場文件，這兩份文件反映出雙方在一些議題上存在較大分歧，主要表現在以下幾個方面。
第一，綜合性協議亦或單一協議。歐盟尋求與英國就貿易、漁業、安全等達成一攬子協議，而英國政府則希望先達成綜合性的自由貿易協定，爾後就漁業、交通、能源、安全等問題分開進行談判。正因此，歐盟公佈的談判協議草案只有一份文件，而英國除公佈《英國與歐盟綜合自由貿易協議》草案（Comprehensive Free Trade Agreement Between the United Kingdom andthe European Union）外，還公佈了9份其他協議文件的草案，涉及漁業、民航、能源、司法合作等問題。英國這一先綜合後單一的協議談判策略，目的是避免部分國家以貿易談判為籌碼迫使其在其他領域作出讓步。
第二，監管一致性（Regulatory Alignment）。儘管歐盟和英國都明確表示希望實現“零關稅、零配額”的自由貿易，但歐盟方面認為實現此目標的前提是雙方在產品安全、勞工標準、政府補貼、環境保護等方面有高度一致的規則和標準，即監管一致性。監管一致可以保證雙方企業在公平的環境下進行競爭，而如果英國在環保、勞工、政府補貼等方面的標準低於歐盟，則會使歐盟企業處於競爭劣勢。歐盟因此提出英國需在今後繼續遵守歐盟的市場監管標準，而這明顯與英國尋求的主權獨立初衷相悖。英國政府已經明確表示過渡期結束後英國將不再遵守歐盟的標準和法律。目前來看，監管一致性將成為英歐達成自由貿易協議的主要障礙之一。英國甚至可能放棄零關稅和零配額的目標，而通過支付有限的關稅來避免繼續遵守歐盟的規則和標準。
第三，捕魚權。歐盟的共同漁業政策（Common Fishery Policy）允許歐盟成員國漁民進入其他歐盟成員國水域捕魚。過渡期結束後，英國將恢復其領海主權，並根據《聯合國海洋法公約》，擁有距海岸200海里的專屬經濟區，其他國家公民在專屬經濟區捕魚將受到嚴格限制，而這將給挪威、法國等依賴北海捕魚的國家漁業帶來重大損失。為此歐盟將允許其成員國赴英國專屬經濟區捕撈作為雙方達成貿易協定的前提。而英國方面則認為這種安排侵犯了其領海主權，並認為捕魚談判應該與貿易談判分開。此外，歐盟希望就捕魚問題達成永久協議，而英國則希望達成年度協議以便未來可以根據具體情況再行調整。
第四，金融服務的市場準入。儘管英國提出希望與歐盟達成“加拿大式的貿易協定”(Canadian Style Agreement)，但加拿大與歐盟的自貿協定並不涵蓋服務業。金融服務業佔英國2018年GDP的6.9％，對英國經濟意義重大。過渡期結束後，英國將成為“第三國”，其金融服務業也將失去在歐盟境內開展業務的“單一牌照權”。歐盟認為其有權單獨決定給予英國金融服務業何種市場準入的“等同待遇”。而英國則提出通過協商與結構化的流程來維持其金融服務業在歐盟市場開展業務的權利，避免出現英國金融公司在歐盟開展業務需要同時申請兩塊牌照及遵循兩套標準和規則的情況。
第五，爭端解決機制。一般情況下，貿易協定雙方會成立獨立的爭端解決機構，其仲裁結論對雙方有法律約束力。但歐盟提出，涉及歐盟法律的爭議還需交由歐洲法院裁決，因為如果雙邊貿易爭端涉及歐盟法律解讀問題，那麼歐洲法院作為歐盟法律的最高釋法權威，當然有權就貿易問題進行仲裁，並且裁決對雙方都有法律約束力。而英國方面則認為，“脫歐”後英國的法律系統完全獨立於歐盟，當然也不需要再接受歐洲法院的仲裁。
新冠肺炎疫情的暴發使英歐在年內達成貿易協定的可能性大幅降低，延長“脫歐”過渡期則 成為避免新“無協議脫歐”的唯一選擇。圖為2020年6月15日，英國首相約翰遜（左二）在 英國倫敦首相府與歐洲理事會主席米歇爾、歐盟委員會主席馮德萊恩、歐洲議會議長薩索利 舉行視頻會談。（圖片來源：新華社）
英歐貿易談判面臨的挑戰
除實質性的分歧外，英歐貿易談判還將面臨時間短、否決行為體數量多、技術細節複雜和雙方缺乏靈活性等因素限制。
第一，談判時間短。目前，世界上貿易談判平均時長為48個月，而有歐盟參與的則更長。歐盟—加拿大自由貿易協定談判耗時7年，且不包括服務貿易。格陵蘭地區在1985年退出歐洲經濟共同體時僅就漁業一項與歐盟談判就花了3年時間。然而，根據現有“脫歐”協議，除非英歐雙方就延長過渡期達成一致，否則雙方需要在11個月內達成一項貿易協定。即使英歐雙方都有意願速戰速決，但要在這麼短的時間內達成貿易協定的可能性仍然很低。
第二，否決行為體數量多。除英國外，英歐自貿協定需歐盟27個國家加上挪威、冰島、瑞士、列支敦士登等4個歐洲自貿協會成員國一致通過。這些國家訴求不一，挪威等國明確將自由捕魚作為貿易談判的前提，波蘭等勞務輸出國則希望保證勞工在英工作的權益，瑞士、荷蘭等國在英國金融服務業市場準入問題上則較為強硬。他們中任何一個國家都可能使英歐自貿談判大幅延遲甚至擱淺。
第三，談判缺乏靈活性。英國自1974年加入歐盟就未單獨進行過自貿談判，無論是談判人員的數量、經驗還是專業程度都遠不如歐盟，這使其談判時可能缺乏靈活的外交手腕。而歐盟作為一個巨大的官僚機構，在談判內容、目標擬定、情況披露、立場紅線等問題上都需遵循嚴格的程序，這使其在談判中必然繼續照章辦事而缺乏靈活性。在英國和歐盟都無法靈活變通的情況下，英歐談判要在短期內達成一項協定將會非常困難。
第四，英歐貿易談判技術上更為複雜。多數自貿協定談判是雙方逐步消除所存在的壁壘，向零關稅、零配額和公平競爭機制的相同目標“靠攏”的過程。儘管這個過程十分艱難，但雙方目標非常明確，可以逐項展開。但英歐談判是從完全融合的單一市場分成兩個市場的過程。英國希望在保留貨物貿易自由的同時在行業標準和法律法規方面從歐盟體系中分離出來。但是，在如何既滿足英國獨立自主制定行業標準的需要，又滿足自由進入歐盟市場的監管要求這一問題上，英歐並沒有共同目標。從技術上而言，沒有明確目標的談判會更為複雜。
除了上述限制因素外，新冠肺炎疫情暴發進一步增加了談判難度。歐盟首席談判代表米歇爾·巴尼耶(Michel Barnier)和英國首席談判代表戴維·弗羅斯特(David Frost)相繼出現新冠肺炎症狀隔離，原定於3月底的談判因故取消，浪費了近一個月的寶貴時間。疫情同時使“脫歐”貿易談判的優先級下降，大量人力投入疫情防控工作中。據統計，疫情暴發前英國政府內直接參與“脫歐”相關工作的公務員有25000名，疫情暴發後他們中相當一部分人暫時被分流到疫情防控崗位。
新冠肺炎疫情的暴發使英歐在年內達成貿易協定的可能性大幅降低，延長“脫歐”過渡期則成為避免新“無協議脫歐”的唯一選擇。目前英國民調顯示，56%的民眾支持延長過渡期，僅有27%的人明確反對延長。此外，疫情帶來的巨大經濟損失也可能迫使雙方不得不延長過渡期，以避免給經濟帶來進一步傷害。據國際貨幣基金組織預計，受新冠肺炎疫情影響，2020年歐元區經濟預期萎縮7.5%，英國經濟預期萎縮6.5%。“無協議脫歐”或成為壓垮雙方經濟的重要因素。
但是，延長過渡期需要破解政治和經濟上的雙重障礙。政治上，儘管“脫歐”協議規定英國和歐盟可以決定將過渡期延長一年或兩年，但英國議會1月9日通過的《2020年“脫歐”法案》(European Union Withdrawal Agreement Act2020)中有不得延長過渡期的條款。如果延期，英國需要通過新立法來推翻該規定，而目前英國政府還沒有任何這方面的意願或行動。經濟上，延長過渡期意味著英國需要繼續為歐盟財政提供支持，而財政支持數額則會是雙方爭議的焦點。根據以往確定財政預算貢獻的做法，雙方可以根據歐盟財政預算總值以及英國GDP佔歐盟各國的比重大致確定其財政貢獻比例。但歐盟新的多年期預算（2021—2027Multi-annual Financial Framework, MFF)談判才剛剛啟動，新預算的達成還遙遙無期。這種情況下英國和歐盟需要就過渡期的財政支持規模進行專門談判，從時間上來說將非常緊張。此外，英國目前為了應對新冠肺炎疫情已經增加了300億英鎊的預算，支持歐盟預算將進一步加重英國的財政負擔甚至會引起國內“脫歐”派的不滿。
英國為避免遵守“無協議脫歐”情況下“脫歐”協議關於北愛爾的部分條款，議會下院於9月14日二讀通過《內部市場法案》（InternalMarket Bill），其部分內容有悖於“脫歐”協議內容，被歐盟認定為違約行為。英國希望通過此舉向歐盟施壓以儘快達成貿易協議，但歐盟則認為此舉嚴重傷害了雙邊政治互信，使英歐貿易談判前景黯淡。
英歐貿易談判
對中英關係的影響
歷史上，英國前首相戴維·卡梅倫曾經宣稱要做中國“在西方最堅定的支持者”， 英國也在西方大國中率先加入了亞洲基礎設施投資銀行。但是，近期英國無論是在涉港還是華為5G問題上都站在了中國的對立面，中英關係正在發生變化。英國“脫歐”和英歐貿易談判會給中英關係帶來更大沖擊，主要體現在以下三個方面。
一是在政治方面，“脫歐”後英國對華政策將趨於強硬。沒有歐盟在國際層面的“庇護”，將迫使英國在國際政治和安全事務中為了保持自己的影響力和維護自己的海外利益，而去強化與美國的戰略同盟關係。其結果是英國在國際政治和安全事務中的對華政策將與美國保持更加緊密的協調關係。近期英國既試圖插手香港事務，又宣佈華為將於2027年完全退出英國市場，這表明英國對華強硬政策已初見端倪。未來英國很可能會緊跟美國的對華產業遏制政策，以安全為藉口對中國高科技企業實施市場禁入，限制中國企業在英國高科技領域的投資與合作。英國還會緊隨美國，在南海、“港獨”等問題上挑起事端。
二是在經貿合作方面，英歐貿易談判的結果將直接影響英國與包括中國和美國在內的其他大型經濟體貿易談判的意願與速度。英國已經開始與包括美國、加拿大和墨西哥在內的15個國家開展貿易談判，並於近期與日本達成一項自由貿易協定。英國也已明確表示願意儘快與中國啟動雙邊自由貿易談判。但是，由於美國是僅次於歐盟的英國第二大貿易伙伴，如果英歐達成貿易協定無望的話，英國將優先與美國達成自貿協定，而這可能對中英貿易談判十分不利。美國與加拿大、墨西哥的自由貿易協定中都有“32.10條款”，即毒丸條款。該條款規定，協議中任何一方如果與其他“非市場經濟國家”達成自由貿易協議，則協議中的任何一個成員國都可以在6個月後退出貿易協定。如果英美達成類似條款的話，那麼中英達成貿易協定的可能性將大幅降低。
三是在金融合作方面，英歐貿易談判的結果對以倫敦為離岸中心的人民幣業務十分重要。英歐雙方如果不能就金融服務業達成一致，那麼過渡期結束後英國金融服務業在歐盟開展業務的壁壘將大幅增加，這對以倫敦為中心在歐洲開展的人民幣業務十分不利。倫敦目前是除香港外世界最大的人民幣離岸結算中心。2018年，倫敦的人民幣業務首次超過英鎊業務，英國對於人民幣國際化的作用不可小覷。一旦失去單一牌照權，通過英國在歐盟開展人民幣業務將面臨歐盟的重複審查，而倫敦的人民幣金融產品進入歐盟市場則面臨更高的交易成本，這對人民幣國際化極為不利。英歐貿易協定對中英雙邊匯率和貿易穩定也有重要意義。自2016年英國“脫歐”公投以來，英鎊對人民幣匯率跌幅逾10%。英鎊貶值使其購買力下降，而英國對中國的出口則大幅增加。僅2017年英國對中國出口額就較公投前增長了28.2%。英歐雙方如果不能達成一項貿易協定，英鎊將繼續大幅貶值，這對英歐雙邊貿易結構可能帶來長期影響。隨著英鎊貶值，英國資產會變得更為廉價，這會帶來更多投資機遇。即使失去歐盟單一市場，英國在科技創新、法律法規健全程度以及對投資者保護等方面依然具有優勢，這使英國的一些資產仍具有投資價值。
結 語
雖然英歐雙方都有意願達成一項貿易協定，但這項協定能否在過渡期內完成存在很大不確定性。鑑於英歐貿易談判和“脫歐”對中英政治及經貿關係的衝擊，中國應在戰略高度和全局角度予以應對：一是加強與歐盟的合作以平衡英國向美國強硬政策靠攏產生的不利影響。美國在英國“脫歐”過程中起到的“推波助瀾”作用，給美歐關係造成極大傷害。近年來，美歐在自由貿易、氣候變化以及世貿組織、世衛組織改革等問題上的一系列分歧使雙方關係處於二戰結束以來的最差水平。中國加強與歐盟在雙邊投資協定談判、貿易、氣候變化和衛生治理等方面的合作，可以藉助中歐關係穩定發展應對中英、中美關係的不確定性。二是儘快就過渡期結束後北愛爾蘭與大不列顛其他部分在歐盟市場準入方面的差異做好提前部署。根據現有“脫歐”協議，逾280項歐盟法案將繼續對北愛爾蘭有效。北愛爾蘭在化學、食品、機械等領域仍然享有很高的歐盟市場準入，而大不列顛其他部分則將被視為“第三國”。中國企業應積極利用這一差異獲取最佳的歐盟市場準入。三是針對金融領域英國失去單一牌照權對在英人民幣業務和其他金融業務的潛在影響，在英國開展人民幣業務的金融機構應及時調研向歐盟內阿姆斯特丹、法蘭克福等潛在的替代性金融中心轉移業務的必要性，以維持人民幣業務在歐盟市場的現有準入水平。
【本文是教育部人文社會科學青年項目“中歐共建‘一帶一路’第三方市場合作研究”（項目批准號：20YJCGJW002）以及湖南大學中央高校基本科研業務費專項資金項目（項目批准號：531107051091）的階段性成果】
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