近年來，基層鄉鎮一直面臨著“新人不願意去，老人不願意幹”的人才困局，且有越來越嚴重趨勢。這一困局的形成由來已久，構成原因錯綜複雜。
被懷疑，不信任
只有充分被信任的人，才有可能在一個組織中盡其所能。然而，在現行鄉鎮政府實踐工作中，出現了很多信任機制的扭曲變異：
一是上下級之間的不信任。上級領導對鄉鎮領導不信任，怕其濫用權力；鄉鎮領導對其副手不信任，怕其配合不力；鄉鎮領導對其下屬不信任，怕其消極怠工等。
二是個體信任代替組織信任。由於鄉鎮政府，處於本土本鄉的熟人社會，加之組織性、制度性信任機制的不健全，基層所謂的 “信任”，也多是個體之間的“個體信任”，即“誰與誰的關係好壞”。縣級領導的秘書和部下，最容易“空降”到鄉鎮任書記或鄉長鎮長，這是在多地調研中發現的普遍現象。
三是“事前監督”遠遠多於“事後監督”造成不信任氛圍。層層加碼追責的壓力型問責體制，造成了各級領導為“免責”，而把壓力和責任“下卸”到基層，鄉鎮一級政府成了簽訂“責任書”和“一票否決”最多的政府層級，一些工作還沒來得及有效“開展”，就有各式各樣的“責任”和“監督”附加其上，形成了基層工作人員“還未乾事”，就被懷疑“要幹壞事”的氛圍。這種“被懷疑”的基層氛圍根本無法形成“幹事創業”的信任前提。
因此，從制度激勵和組織創新層面，減緩日益嚴重的層層加碼施壓機制，真正落實容錯糾錯制度，加強制度性組織信任，健全乾部選拔機制，保證幹部選拔任用的公正性，減少事前監督，加強事後監督，加強基層民眾民主評議政府的力度，營造充分信任的環境和制度激勵 ，是基層政府“留住”和“用好”人才的基礎和前提。
工作重，問責多
一級政府，一級權力，有多大的授權則幹多大的事情，承擔多大的責任。但在基層調研中發現，鄉鎮政府是權力最小、事情最多的政府。這有其根源：
一是鄉鎮政府是最基層政府，中央、省級、市級、縣級，各級上級政府及其職能部門，都有權力和動機對基層政府加以“分派任務”和“檢查監督”，而鄉鎮政府沒有任何“理由”和“能力”拒絕。
二是縣級黨委政府及其職能部門，更有權力和動機把其自身所負責的“項目任務”，分解下放到鄉鎮政府，並以各種“責任書”的強制形式加以檢查監督。
三是鄉鎮政府最多算個“半政府”，很多法律法規和政策的授權層級只到縣級政府及其職能部門，如安全生產、環境督查、國土監察、交通檢查等，各個職能部門可能把“項目任務”，通過“屬地管理”的渠道下放給基層，但基層並沒有相應的執法權力，更沒有相應的檢查檢測的技術和人員。
四是鄉鎮成為承接各種項目和任務的一線政府，成為任務的最終落實者，也是責任的首先承擔者，但絕大部分的“項目”和“工作”，都不是鄉鎮政府主動決策和執行的，鄉鎮政府的自主性權力更小。加上各地普遍推行的“鄉財縣管”的財政體制，很多工程項目還需要鄉鎮政府拿出“配套資金”，更是加重了鄉鎮政府對縣級財政和各個部門項目支持的依賴程度。
不平衡的“權、責、利”制度機制，造成了不對等的鄉鎮幹部工作的制度激勵。因此，要形成基層幹部幹事創業的制度激勵，就必須通過一系列制度機制的改革，儘快形成基層幹部工作的良好制度環境。例如，改變層層加碼的壓力型體制，明確縣級政府與鄉鎮政府的責權劃分，減少隨意下卸任務和責任的“屬地管理”，推進“強鎮（鄉）擴權”的體制改革，賦予鄉鎮政府更完整一致的權力和職能，加強基層政府更多的自治自主權力，這是基層留住人才、用好人才最重要、最基礎的制度環境。
身心疲，保障低
目前有兩類“不切實際”的輿論認知，一是盲目認為大部分基層幹部都是渾渾噩噩、得過且過混日子，甚至認為基層幹部與民爭利、貪權腐敗。二是“過於樂觀”，認為只要加強基層幹部的理想信念教育，就能保證基層幹部大膽創新、勇於作為。其實，基層幹部大多數是最樸實、最平凡的“人”，其工作的最大動力也是生活有較高保障。但目前基層幹部的保障存在一些不盡人意的地方。
第一，工資待遇低、基層工作環境艱苦。基層工作待遇低是普遍存在的現象，如中西部鄉鎮書記、鄉鎮長工資為5000—6000元，一般幹部工資為3000—4000元，基本上相當於在一線城市打工的農民工工資水平，由於缺乏基層工資與經濟發展掛鉤的調節機制，基層工資待遇無法得到及時相應的提升，一方面凸顯了基層政府工資與企業工資在“靈活性”上的差異，另一方面也形成了強烈的“心理反應”。
第二，居住地與工作地點的分離，帶來身體上的疲勞和“兩地牽掛”。 鄉鎮工作人員大多居住在縣城，與其工作的鄉鎮有著近則十幾公里、遠則幾十公里的距離，往返於縣城與鄉鎮之間，給鄉鎮幹部帶來了極大的“工作外疲勞”。也因此，“兩地牽掛”問題成為鄉鎮幹部的最大“心病”。近年來由於脫貧攻堅和鄉村振興任務的繁重，各地縣級政府也十分重視鄉鎮居住生活條件的改善，並強制性規定基層幹部一週在鄉鎮居住的時間，實行每晚八點在鄉鎮視頻室視頻報到的監督制度。但是，“身心分離”的現象仍十分普遍：惦記孩子的作業、惦記父母的病情、惦記愛人的飯食等，都一定程度上給基層幹部帶來了精神焦慮。
由於現行幹部任命制度的慣例，鄉鎮的書記、鎮長，甚至大部分副書記、副鎮長，都是從縣裡或其他鄉鎮“空降過來的”，其家人都在縣城；年輕的基層幹部，也會考慮未來“安置在縣城”；所謂“本土本鄉”幹部，大多隻是一般幹部和外聘輔助人員，這就形成了目前鄉鎮幹部的另一個“困局”：想幹事的人都是急著想走的人，不想走的人大多都是不想幹事的人。這需要在完善幹部任命選拔制度、提升基層幹部的工資待遇、健全城鎮公共服務水平、培養本土本鄉人才方面，加強深化改革的力度和舉措。
沒動力，有瓶頸
組織活力的持續，根本上在於其內在激勵獎懲機制的健全，正向的、協調的激勵獎懲機制。目前實施的檢查考核、量化打分的行政績效考評體系，對基層鄉鎮的各類幹部有著不同的激勵導向。
鄉鎮書記、鄉鎮長的創新思路和創新活力，對一個鄉鎮的發展起著非常重要的作用。各種任務的責任書和“一票否決”的壓力，主要“壓在書記鎮長頭上”，任何維護穩定或鄉村發展的“問題和事故”，都可能導致其“就地免職”，這成為了他們奮發工作的主要“負向激勵”。但其主動奮發作為的主要動力，多是儘快得到提升或調動而回到縣城工作。
鄉鎮的副職幹部是其鄉鎮工作的最主要承擔者和推動者。一般鄉鎮年齡較大的副職幹部，一般已經“幹”到“人生的頂點”，激勵機制對他們作用一般不大，其行為方式多以謹慎行事、“不出事”為原則。年輕較輕的副職幹部，其政治生命還有較大的晉升空間，其行事方式多以最大程度配合鄉鎮主要領導、搞好與縣級領導的關係為原則。
鄉鎮的一般幹部是鄉鎮幹部的主要組成。年齡較大的一般幹部，如果看不到晉升的希望或職級提升的未來，一般工作的積極性和主動性不會太高。年輕的新進幹部，大多具有較為強烈的幹事熱情，以及現代化工作的能力和素質，也多為鄉鎮領導所倚重。但年輕幹部的戀愛問題、住房問題和家庭問題等，導致驅使其工作的根本動力也是未來離開“此鄉此土”，儘快通過考研或調動返回到縣城和市裡。所以，近年來的大學生村官、大學士選調生等“外來人”，在基層鄉村大多不願意“久留”，實踐效果並不理想。而四川成都天府新區、浙江臨海市等通過創新吸納人才途徑，從本地的退伍軍人、返鄉大學生、回鄉老闆等人群中，選拔優秀人才，先在本地的“村政學院”學習培訓，再補充到基層鄉鎮和鄉村工作，實現了“留得住、用得上”的本鄉土人才培養長效機制。
現行的基層激勵懲戒體系，雖然對不同的基層幹部有著不同激勵導向，但其基本的方面還是取向一致的，這就是鄉鎮基層幹部的“權責不對等”：上級職能部門把各項工程和任務的完成“責任”下放給基層，但完成工作所需的“權力”並未下放，導致出現基層鄉鎮幹部“無權有責、權小責大”，為上級部門“背鍋”的現象。這是最大的制度性“扭曲激勵”，也是影響基層幹部去留和幹勁的最大制度根源。（作者：周少來，中國社會科學院政治學研究所研究員、博導，“政治發展與國家治理”項目首席研究員）
來源：人民論壇雜誌4月中
