22個“無轄縣城市”大名單(六大類)

已有 22 個地級市完全沒有下轄縣級建制,成為了“無轄縣城市”,它們分別是: 北京、天津、上海、廣州、深圳、武漢、南京、廈門、珠海、佛山、海口、三亞、烏海、克拉瑪依、鄂州、香港、澳門、東莞、中山、三沙、儋州、嘉峪關。可以將這 22 個市分為 6 類:

第一類: 香港、澳門,共 2 個城市,這兩個城市均系特別行政區。特別行政區的內部行政區劃受《基本法》約束。當前,香港行政區劃將香港特別行政區劃分為 18 個區,澳門行政區7 個“堂區”,雖然特別行政區的行政區劃體制與內地有異,但兩地高度城市化的發展現狀表明,特別行政區同樣達到了“無轄縣城市”的水準。

第二類: 北京、天津、上海,共 3 個城市,這三個城市均為直轄市。直轄市的設置源於民國時期的《市組織法》,最初稱作“院轄市”。將某一城市設置為直轄市,通常意味著這一城市在國內的政治、經濟等領域有著特殊的地位與作用。北京、天津、上海作為新中國最早設置的三個直轄市,在國內的各大城市中,其城市化發展程度處於相對較高的水平。改革開放以來,北京、天津、上海的城市化水平得到了快速提升,隨著 2015 年北京將密雲縣改為密雲區,2016 年天津將薊縣改為薊州區,同年上海將崇明縣改為崇明區,至此,北京、天津、上海均成為直轄市中的“無轄縣城市”。

第三類: 廣州、深圳、武漢、南京、廈門,共 5 個城市,這五個城市均系副省級城市。其中廣州、武漢、南京屬於省會城市,同時也是該省的中心城市,深圳、廈門屬於經濟特區城市,同時也是該省的“雙中心城市”之一。這類城市雖然在行政層級上僅次於京津滬三個直轄市,但它們也多是所在區域的經濟中心城市,其城市化發展有著良好的歷史基礎與現實條件。這 5 個城市分別於上世紀 90 年代至本世紀初相繼完成行政區劃全域內的撤縣設區: 深圳於1992 年撤銷寶安縣,設立寶安區和龍崗區; 廈門於 1997 年撤銷同安縣,設立同安區; 武漢於1998 年撤銷黃陂縣、新洲縣,設立黃陂區、新洲區; 南京於 2013 年撤銷溧水縣、高淳縣,設立溧水區、高淳區; 廣州於 2014 年撤銷從化市、增城市,設立從化區、增城區。但相較於第二類城市,第三類城市受其行政級別與行政區面積的限制,發展仍不均衡,部分已撤縣設區的郊區與主城區的融合程度較低,部分郊區的撤縣設區因進程過快受到學術界與實務界的質疑。

第四類: 珠海、佛山、海口、三亞,共 4 個城市,這四個城市均系泛珠三角地區的經濟發達城市。與第三類城市不同,第四類城市在行政級別方面與普通地級市無異。作為普通地級市,上述 4 個城市之所以在城市化層面取得了較快的發展,離不開其所處的特殊地理環境。珠海與佛山位於粵港澳大灣區核心區。大灣區的 8 個核心城市———廣州、深圳、香港、澳門、珠海、佛山、東莞、中山均已成為無轄縣城市,表明珠三角作為大灣區的核心區,其經濟發展、人口與產業集聚以及城市化都達到了較高水平。海口與三亞位於海南省,具有旅遊城市的特徵,其管轄面積小、經濟發展水平較高,具備城市化及撤縣設區的有利條件,因而成為了無轄縣城市。總體而言,第四類城市代表著普通地級市在城市化過程中的發展方向,即走區域協同發展的連片城市化或第三產業等特色產業帶動下的城市化道路。

第五類: 烏海、克拉瑪依、鄂州,共 3 個城市,這三個城市均系治理規模較小的城市,其面積分別為 1754、7733、1594 平方公里,人口分別為 56. 11 萬、45 萬、107. 69 萬人,這些城市分設為 3 - 4 個市轄區。不難看出,第五類城市的面積與人口規模有限,相對於較大規模的普通地級市,其承載的農業功能有限,因而,可以相對集中地發展工業產業,且產業發展水平相對高於大面積的地級行政單位,由此,這類城市以其“小而精”成為了“無轄縣城市”的一員。但需要注意的是,第五類城市的行政區劃相對偏小,行政區劃的設置需要兼顧管理幅度與管理成本的平衡。我國地級行政區劃與縣級行政區劃的平均面積分別為 28700 平方公里與3367 平方公里,即使考慮到新疆、西藏、青海、內蒙古等行政區劃相對稀疏的特殊情況,第五類城市的行政區劃面積仍然偏小。以鄂州為例,鄂州的人口、面積與二級行政區劃數分別相當於湖北省地級行政區平均水平的 23. 72% 、11. 14% 與 37. 86% ,因此,第五類無轄縣城市並不具有普遍意義上的代表性,對其行政區劃的設置仍需進行系統性的再評估。

第六類: 東莞、中山、儋州、嘉峪關,共 5 個城市,這五個城市實行市直管鄉鎮( 街道) 體制,不設市轄區,俗稱“直筒子市”。這五個城市成為“無轄縣城市”有著體制上的特殊性,在有條件的地區探索市直管鄉鎮( 街道) 體制,這為第五類無轄縣城市的體制轉型提供了一種可供選擇的方案。

三沙原本屬於直筒子市,但是2020年4月,國家批准三沙市成立兩個市轄區。


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