土地確權登記前提——謝某某訴安陽市殷都區政府不履行法定職責案

安陽市中級人民法院（2019）豫05行初16號行政判決審理查明：

謝某某系曲溝鎮北曲溝村村民,在該村承包有集體土地。1993年至1996年期間,謝某某與北曲溝村民委員會簽訂佔地合同,將其承包的部分耕地租給北曲溝村民委員會,北曲溝村民委員會又將該耕地租給他人開辦企業。1998年9月,安陽縣人民政府為謝某某頒發土地承包經營權證書。

2018年5月16日,謝某某等17人以郵寄的方式向殷都區農林水牧局提出土地承包經營權確權登記頒證申請。殷都區政府未在法定的期限內作出書面決定或答覆。謝某某等17人不服,於2018年7月23日向安陽市政府提出行政複議申請。

殷都區農林水牧局於2018年7月27日作出關於曲溝鎮北曲溝村謝某某、焦雪英、王五金等17人申請土地承包經營權確權登記頒證的回覆,以該17戶東地已被企業佔用、修路佔用或者房基佔用為由,告知該17人對案涉土地的土地承包經營權不予確權登記頒證。

2018年9月5日,安陽市政府組織聽證,後經批准延長行政複議審查期限30日。2018年10月9日,安陽市政府以殷都區政府已告知謝某某暫不予頒發證書屬於履行了法定職責為由,作出安政複決〔2018〕354-370號《行政複議決定書》,決定駁回謝某某的行政複議申請,並於2018年10月19日送達謝某某。

2018年12月3日,謝某某等16人作為原告,分別提起行政訴訟。

安陽市農村土地承包經營權確權登記頒證工作領導小組辦公室《安陽市農村土地承包經營權確權登記頒證工作問題解答》十六，未經批准私自改變土地農業用途的如何開展確權登記?根據《農村土地承包法》《土地管理法》等法律法規的有關規定,對於農戶或其他組織未經國土部門批准,自行在承包土地上進行建房或者建設其他建築設施的，此次確權不予登記。對相關責任人擅自改變土地農業用途的行為，由國土部門依法處理。恢復農業用途後,再行確權登記頒證。謝某某明確稱殷都區政府未作出書面的不給謝某某土地確權登記頒證的書面決定,而是由工作人員口頭告知,殷都區政府對此予以認可。

安陽市中級人民法院一審認為：

（一）關於案涉土地是否符合土地承包經營權確權登記頒證條件的問題。根據《農村土地承包法》第二條、第三條等規定,用於承包經營的農村土地是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用於農業的土地。根據《農村土地承包經營權證管理辦法》第三條規定,承包農村土地從事種植業生產活動,承包方依法取得農村土地承包經營權後,應頒發農村土地承包經營權證予以確認。

本案中,安陽市2015年起開展的農村土地承包經營權確權登記頒證活動,目的主要是解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題,強化對農村耕地、林地等各類土地承包經營權的物權保護。從謝某某提交的證據材料看,其於1998年取得了案涉土地的承包經營權證書，此次就案涉土地向殷都區政府提出土地承包經營權確權登記頒證申請,主要目的也是為了讓政府對案涉土地的面積、四至進一步進行確認。

但是,因案涉土地已被企業用於非農業建設多年,並沒有實際用於種植業生產活動，在未恢復至適合種植業生產活動之前,不具備確權登記頒證的條件。

（二）關於殷都區政府工作人員口頭告知謝某某案涉土地承包經營權不符合確權登記頒證條件是否屬於履行了說明告知義務的問題。

殷都區政府認可其收到了謝某某2018年5月16日提出的土地承包經營權登記頒證確權申請,謝某某也認可殷都區政府在收到其申請後,由工作人員口頭告知其申請的土地承包經營權現不符合登記頒證確權條件。對於謝某某的申請事項,法律並未明確規定殷都區政府必須以書面的形式作出相應決定或答覆。因此,殷都區政府就謝某某的上述申請已履行了說明告知義務,且該告知內容符合客觀事實和法律的規定,並無不當。謝某某主張殷都區政府接到其申請後未作出書面的決定或答覆屬於行政不作為,與事實不符,安陽市中級人民法院不予支持。

（三）關於被訴行政複議決定是否合法的問題。

安陽市政府受理謝某某的行政複議申請後,依法組織了聽證,經批准延長行政複議審查期限30日後，於2018年10月9日作出被訴行政複議決定,駁回謝某某的複議申請,並在法定期限內送達謝某某,認定事實和適用法律正確,程序合法。謝某某要求撤銷被訴行政複議決定的理由不能成立,安陽市中級人民法院不予支持。

（四）關於安陽市農村土地承包經營權確權登記頒證工作領導小組辦公室《安陽市農村土地承包經營權確權登記頒證工作問題解答》十六的內容,是否可以作為殷都區政府對案涉土地承包經營權不予確權登記頒證依據的問題。

該《解答》十六關於未經批准私自改變土地農業用途的如何開展確權登記的解答內容,符合相關法律和政策的規定。殷都區政府依據該解答內容,告知謝某某其申請的土地承包經營權不符合確權登記頒證條件,並無不當。

安陽市中級人民法院作出（2019）豫05行初16號行政判決：駁回謝某某的訴訟請求。

河南省高級人民法院（2019）豫行終1860號行政判決書認為：

（一）謝某某申請頒證的涉案土地已於上世紀90年代出租給了北曲溝村民委員會,北曲溝村民委員會又將該地租給他人開辦企業，用於非農業生產。農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用於農業生產經營的土地,承包方依法取得農村土地承包經營權後,才能予以頒發農村土地承包經營權證。謝某某申請頒證的涉案土地並沒有用於農業生產，不符合頒證條件，殷都區政府不予確權登記頒證，符合法律規定。謝某某上訴請求撤銷殷都區政府不給上訴人的土地承包經營權確權登記頒證的口頭決定，該請求實際上與申請殷都區政府為其頒發土地承包經營權證是同一個請求的不同表述，本院不予支持。

（二）從2015年開始，安陽市開展農村土地承包經營權確權登記頒證活動,其目的是為了解決農村承包經營戶承包的土地面積不準、四至不清等問題,進一步強化對農村耕地、林地等各類土地承包經營權的物權保護。1998年，謝某某已經取得了案涉土地的承包經營權，也通過出租進行收益，本次未為其頒證並未對其權利義務帶來實際影響，而且，殷都區政府並不是不給謝某某頒發土地承包經營權證，只是因為目前尚且不具有頒發土地承包經營權證的條件，待條件成就，即謝某某通過合法途徑使涉案土地恢復到農業生產活動狀態，符合法律規定的頒證條件時，殷都區政府應該為謝某某頒發土地承包經營權證。

（三）《安陽市農村土地承包經營權確權登記頒證工作問題解答》是依據《中華人民共和國土地承包法》《中華人民共和國土地管理法》等法律的規定所作的解讀，殷都區政府依據該內容,告知謝某某申請的土地承包經營權不符合確權登記頒證條件,符合相關法律和政策的規定，並無不當。

（四）安陽市政府受理謝某某的行政複議申請後,按照法律規定的程序，依法延長了行政複議審查期限，組織進行了聽證,在合法的期限內作出了行政複議決定，並在法定期限內送達謝某某。安陽市政府所作的行政複議決定，認定事實清楚，適用法律正確,程序合法。謝某某請求撤銷行政複議決定的理由不能成立,安陽市中級人民法院不予撤銷安陽市人民政府的複議決定並無不當。綜上，一審法院認定事實清楚，適用法律正確，依法應予維持。上訴人的上訴理由不能成立，本院不予支持。判決駁回上訴，維持安陽市中級人民法院（2019）豫05行初16號行政判決。

最高人民法院（2019）最高法行申13712號行政裁定書認為 :

根據《農村土地承包經營權證管理辦法》第三條第一款的規定，承包耕地、園地、荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地從事種植業生產活動，承包方依法取得農村土地承包經營權後，應頒發農村土地承包經營權證予以確認。本案中，根據一、二審法院查明，謝某某申請頒證的土地已於上世紀90年代出租給了北曲溝村民委員會，北曲溝村民委員會又將該地租給他人開辦企業，用於非農業生產，不符合農村土地承包經營權證管理辦法規定的頒證條件，殷都區政府不予登記頒證，並無不當。二審法院已向謝某某釋明，

裁定駁回謝某某的再審申請。