自2016年6月23日公投開始後，“英國脫歐”問題便吸引了全世界的目光，但是到目前為止，英國遲遲沒有與歐盟達成“脫歐協議”，隨著最終脫歐日期（2019年10月31日）的臨近，英國極有可能以“無協議”的形式脫離歐盟。在脫歐協議談判中，北愛爾蘭邊界問題一直是英歐雙方爭論的焦點，也是導致脫歐協議流產的重要原因，那麼北愛爾蘭邊界問題是什麼？它為什麼如此重要？英國脫歐之後這一問題又將何去何從？要回答這些問題，還得從愛爾蘭獨立與北愛爾蘭問題出現開始談起。
北愛衝突與軍事邊界
地處西歐的愛爾蘭島與不列顛島隔海相望，早在800多年前就開始遭受英格蘭的入侵與殖民。17世紀以前，愛爾蘭島上的居民主要信仰天主教，隨著英國殖民統治的強化，大量信仰新教的英格蘭人與蘇格蘭人移民到了愛爾蘭島，愛爾蘭島內的民族矛盾與宗教矛盾開始出現並逐漸激化。1801年英國正式吞併愛爾蘭。出於對英國殖民統治的不滿，從1845年起，愛爾蘭人民掀起了爭取民族解放的愛爾蘭獨立運動。經過70多年的抗爭，1921年，以天主教人口為主的愛爾蘭島南部26郡脫離英國，建立愛爾蘭自由邦，1937年改稱愛爾蘭共和國，1948年愛爾蘭共和國宣佈脫離英聯邦，第二年，英國正式承認愛爾蘭完全獨立。但在愛爾蘭獨立進程中，以新教人口為主的愛爾蘭島北部6郡至始至終都沒有脫離英國，而是以北愛爾蘭地區的身份留在了英國境內。因此，所謂的“北愛爾蘭邊界”便是指分隔英國的北愛爾蘭地區與愛爾蘭的長達499公里的國境線。
圖1：北愛爾蘭邊界地圖（作者自制）
在北愛爾蘭，雖然大部分人口以信仰新教的英國移民的後裔為主，但仍居住著一定數量的信仰天主教的愛爾蘭人。這兩大群體不但在宗教信仰上存在著深刻的矛盾，而且在民族國家認同上存在著尖銳的對立：新教徒認為自己是英國人，並主張北愛爾蘭是英國不可分割的一部分；天主教徒則堅持自己的愛爾蘭人身份，而且並不認同英國的統治，主張北愛爾蘭應該回歸愛爾蘭，建立真正統一的愛爾蘭國家。兩大群體相互敵視，互不往來，且不時爆發衝突，到了20世紀60年代，雙方矛盾愈演愈烈，終於導致了一系列暴力流血事件的發生，1969年8月，英軍奉命開進北愛爾蘭，對北愛爾蘭實行軍事管制。
英軍的到來沒有平息北愛爾蘭的動亂，反而激起了愛爾蘭人群體更加激烈的反抗。愛爾蘭人群體中以“愛爾蘭共和軍”為代表的極端民族主義者開始以英軍、北愛爾蘭政府官員乃至新教徒民眾為襲擊對象，主張用暴力、恐怖的方式爭取愛爾蘭的統一，其中的“臨時派”更是提出了用“槍和炸彈”追求統一的口號。他們在北愛爾蘭乃至英國各地實施綁架、爆炸、暗殺等活動，英國前首相撒切爾夫人的政治顧問艾雷·尼夫和前印度總督蒙巴頓勳爵均死於“愛爾蘭共和軍”之手。英軍在鎮壓“愛爾蘭共和軍”等極端民族主義者的同時，為了防止他們逃往愛爾蘭或從愛爾蘭獲得援助，開始在北愛爾蘭與愛爾蘭之間499公里長的邊界線上設置嚴密的鐵絲網、瞭望塔與檢查站，嚴查每一位過境人員，實行嚴格的邊界管控，北愛爾蘭邊界從此成為了一條森嚴的軍事邊界。
《貝爾法斯特協定》與開放邊界
激烈的對抗與衝突在北愛爾蘭造成了持續的社會動盪與大量的人員傷亡，在國際斡旋的努力下，衝突各方意識到暴力並不能解決相關問題，於是開啟了和平談判的進程。
1998年4月10日，英國政府、愛爾蘭政府與北愛爾蘭衝突雙方的主要政黨代表共同簽署了《貝爾法斯特協定》（又稱《耶穌受難日協定》），結束了北愛爾蘭長達30餘年的衝突與動亂，開啟了和平穩定的新局面，北愛爾蘭邊界上的軍事設施開始拆除，並逐漸向開放邊界過渡。
鑑於當時的英國和愛爾蘭均為歐盟成員國，且都在歐洲單一市場和關稅同盟之內，在北愛爾蘭邊界上，除了軍事設施外，作為通常國家邊界意義上的海關、邊檢等實體設施也被移除，實現了邊界兩端的人員與貨物的自由流動，北愛爾蘭邊界成為了真正意義上的開放邊界，即人們通常所說的“軟邊界”。邊界的開放促進了北愛爾蘭與愛爾蘭兩地頻繁的人員交流與跨邊界合作，據英國政府和歐盟委員會統計，在2017年，北愛爾蘭和愛爾蘭在“貿易、教育、醫療保健和農業等的跨邊界合作領域達到了142個，每天有3萬人跨境工作、上學或就醫”[1]。隨著有形邊界的消除，居住在北愛爾蘭的愛爾蘭人群體中的心結也得以慢慢解開，他們不再激進地尋求脫離英國的統治，開始享受開放邊界下北愛爾蘭與愛爾蘭逐漸融為一體的成果。20年來，北愛爾蘭保持了社會的和平穩定，實現了經濟的繁榮發展。
英國脫歐與邊界問題重現
隨著英國開啟脫歐時間，北愛爾蘭邊界問題再次進入了人們的視野。英國脫歐以後，北愛爾蘭邊界將成為英國與歐盟的唯一陸上邊界，也是劃分歐盟與非歐盟區域的一條重要分界線。由於脫歐以後，英國不再留在歐洲單一市場與關稅同盟之內，不再執行歐盟統一的貿易政策，這意味著北愛爾蘭邊界上需要重新設立實體海關與邊檢設施，對跨境貨物徵收關稅及進行相關檢查，以防止走私行為。與此同時，脫歐以後，所有英國民眾將喪失歐盟公民身份，無論是從北愛爾蘭前往愛爾蘭還是從愛爾蘭前往北愛爾蘭都需要在邊界上完成英國與歐盟的雙重通關手續，以防止偷渡、跨境犯罪等行為。自由開放的“軟邊界”變回傳統管制的“硬邊界”將使北愛爾蘭與愛爾蘭兩地的貨物流通與人員流動受到限制，跨境貨物需要繳納關稅與接受檢查，大大增加了貨物的貿易成本與通行時間，同樣地，跨境人員也需要在關卡前完成過關手續後才準通行。重新設立的“硬邊界”將直接衝擊北愛爾蘭與愛爾蘭兩地高度融合的跨邊界合作，同時給普通民眾的跨境就業、醫療、教育等生活的方方面面帶來極大的不便。更為糟糕的是，“硬邊界”的恢復將重新使北愛爾蘭邊界政治化，對於北愛爾蘭內部的愛爾蘭人群體來說，北愛爾蘭邊界將再次成為阻隔他們與祖國愛爾蘭相連的“分離之牆”，重新喚起他們的身份認同，激化北愛爾蘭內部的族群矛盾，新的對立與衝突乃至暴力流血事件都有可能再次出現。
（圖3：反對“硬邊界”的民眾遊行）
因此，英國與歐盟、愛爾蘭三方都在努力避免“硬邊界”在北愛爾蘭與愛爾蘭之間重新出現，但在如何保持邊界的開放這個問題上，英國卻與歐盟和愛爾蘭存在著巨大的分歧。
2017年11月，歐盟方面率先提出了一份關於北愛爾蘭邊界的“後備方案”（Backstop），該方案建議英國脫歐以後，北愛爾蘭作為一個單獨的實體繼續留在歐洲單一市場和關稅同盟之內，仍然執行歐盟內部統一的貿易政策，故此北愛爾蘭邊界上不用設置海關與邊檢，繼續保持自由開放的狀態，貨物與人員仍然可以在邊界兩端不受限制地自由流通，而實體海關與邊檢設施將設置在英國其他地區。[2] 這一方案得到了愛爾蘭方面的支持，但是英國對於歐盟的這個“後備方案”並不買賬，英國方面認為，如果執行這一方案，那麼英國其他地區的貨物流入北愛爾蘭之前就需要接受歐盟標準的檢查以及繳納關稅，這意味著將英國與歐盟的邊界劃在了愛爾蘭海之上，北愛爾蘭被劃在了英國邊界之外，這將極大地損害英國的領土主權的完整性，因此英國不能同意這一方案。
不久之後，英國方面也提出了自己的解決方案。英國方案的內容是，鑑於英歐特殊關係，英國應該與歐盟儘快簽訂一個自由貿易協定，在貨物貿易領域制訂“共同的貿易規則手冊”，建立英歐自由貿易區，在統一的貿易標準下，貨物在出入境時沒必要接受檢查和監管，而關稅的申報和收取則可以藉助技術手段如電子申報等予以解決。但是英國的方案同樣遭到了歐盟的反對，歐盟方面反對的理由是：自由貿易協定的談判是一個需要反覆協商與詳加考慮的過程，如果在這個問題上為英國“開後門”將導致一個“壞的開始”，以後的自由貿易協定談判中，其他國家也會要求得到與英國同等的待遇，加快談判進程，歐盟將逐漸喪失談判的主導權，最終達成一系列不利於歐盟的協定。[3]因此，歐盟也不能接受英國的方案。
作為受英國脫歐影響最直接的國家，愛爾蘭尤其關切北愛爾蘭邊界問題。除了防範北愛爾蘭衝突再起給愛爾蘭的國境安全造成衝擊外，愛爾蘭方面最為擔心的是“硬邊界”的恢復將嚴重破壞愛爾蘭島上高度融合的“全島型經濟”（All-Island Economy）,使愛爾蘭在擺脫歐債危機後再一次面臨“經濟衰退”的風險。因此，愛爾蘭要求英國保證《貝爾法斯特協定》在其脫歐之後繼續生效，同時呼籲英國接受歐盟提出的“後備方案”，讓北愛爾蘭繼續留在歐洲單一市場和關稅同盟之內[4]。由於受自身實力的限制，愛爾蘭在處理北愛爾蘭邊界問題上打得更多的是“歐盟牌”，依靠歐盟來向英國施壓，以維護在邊界問題上的切身利益。
經過漫長的協商與談判，2018年11月，英國政府與歐盟終於達成了一個“單一關稅區”（Single Customs Territory）方案（得到了愛爾蘭方面的認同），該方案允許，在2020年底北愛爾蘭邊界問題仍然沒有得到解決的情況下，英國與歐盟將組成一個“臨時性”的關稅同盟，英國整體與歐盟還在同一個關稅區內，但北愛爾蘭還要遵守《歐盟海關法典》以及執行歐洲單一市場某些領域的規則[5]。但是這一方案遭到了代表北愛爾蘭新教徒族群利益的北愛爾蘭民主統一黨的強烈反對，他們認為這一方案仍然給予了北愛爾蘭“特殊地位”，使得北愛爾蘭在未來依然存在脫離英國的風險，英國其他的脫歐強硬派也不同意這一方案，認為這將使英國的脫歐不徹底。最終，在2019年3月，英國議會否決了包含“單一關稅區”方案在內的脫歐協議草案，直到今天，英國與歐盟再也沒有達成任何關於脫歐的協議。
結語
綜上所述，北愛爾蘭邊界問題不僅僅是一個邊界開放與否的問題，也不單純是北愛爾蘭內部兩大族群的矛盾與衝突的問題，它背後反映的是北愛爾蘭、愛爾蘭、英國三者之間在歷史、宗教、政治、經濟等各個層面的錯綜複雜的聯繫，以及英國與歐盟、愛爾蘭的現實利益博弈。其實，從“英國脫歐，《貝爾法斯特協定》的‘封印’就會被解除”中，我們也應該明白，如此複雜的北愛爾蘭邊界問題不可能依靠幾個方案或一紙協定就得以解決，在相當長的一段時期內，它仍將繼續存在。
（作者：王凱華，北京大學區域與國別研究院2019級直博生，北京大學區域與國別研究院燕南66優創團隊出品）
[參考文獻]
[1] Ben Tonra, “Brexit and Irish Security and Defence”, SPIRe Working Paper WP12.
[2] Gavin Murphy, “A Very British Putsch-Brexit, Ireland and the Red Room”, Third Text, 2018, Vol.32, Nos. 5-6, 725-731.
[3] Michael O’Neill, “Brexit and the Irish question IN FOCUS-Part Three: Solving the Border”, European View, Vol. 18(I), 2019, p.121.
[4] Tony Connelly, ”EU Downbeat over UK AG’s Brexit Backstop Proposals”, RTÉ News, March 7, 2019,
https://www.rte.ie/news/2019/0307/1034803-brexit_backstop_barnier/, 上網時間：2019年9月25日13:01.
[5] ”Backstop Agreement Central to Brexit Deal—Barnier”, RTÉ News, July 20, 2018,
https://www.rte.ie/news/brexit/2018/0720/979908-theresa-may/, 上網時間：2019年9月25日，12:39.
[6] 郭家宏：《民族、宗教與20世紀愛爾蘭問題》，《史學月刊》2004年第2期。
[7] 曲兵、王朔：《英國脫歐進程中的北愛爾蘭邊界問題》，《現代國際關係》2019年第7期。
