江门是粤港澳大湾区重要节点城市之一，也是“中国第一侨乡”，在澳门居住的人口当中，江门籍人口占三分之一以上。江门与澳门同为“老年型社会”，江门的老龄化程度比澳门还要严重，预计到2036年，两地老龄化比例都会超过25%。在居家养老服务上，澳门主要参考香港的设计，在政策框架、服务体系、服务模式、人手配置等方面的经验值得学习借鉴。江门的居家养老服务有场地优势，但缺乏相关配套服务政策。在粤港澳大湾区建设背景下，本次调研聚焦两地居家养老政策和服务内容，为联通两地服务及政策提供参考。
对比相关资料，澳门、江门对“居家养老”的理解不一。根据全国老龄工作委员会办公室的定义，居家养老服务是指政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉的一种服务形式。事实上，对“居家养老”概念的理解比较模糊，大部分地区将老人日间照料、社区安老服务、老年社区教育服务等纳入“居家养老”范围。如2018年江门市民政局颁发《社区居家养老服务机构设施设备配置规范》，明确社区居家养老服务主要包括社区日间照料和上门服务两种形式：社区日间照料主要是提供午休服务、集中用餐、文化娱乐、康复护理、医疗保健、安全援助、法律援助、转介服务等服务项目；上门服务主要是提供家务服务、生活照料、送餐服务、精神慰藉等服务项目。
澳门相关文献或服务简介中却没有出现“居家养老”的字词，出现频率较高的是“家居照顾及支援服务”“长者日间护理中心”“长者日间中心”“家居护养服务”等。可见澳门在服务项目及内容的划分上与江门并不一样。本文“居家养老”服务的概念以服务场景为分类，指除机构养老外的其他服务，包括社区及家庭的服务场景。
一、江门、澳门人口数据及情况分析
（一）2018年江门、澳门老年人口数据。江门市2018年户籍总人口为396.37万，常住人口为456.17万。根据江门市老龄办提供的数据资料，江门市60岁以上户籍老人82.6万，占户籍人口总数20.7%，65岁老年人口数量为55.5万，占户籍人口总数的14.2%，高于全国和广东省平均水平，且老年人数以每年2.5万到3万人的速度增加，预计2036年达到25%以上。根据澳门统计暨普查局网站数据，2018年澳门总人口数为66.74万，本地人口数为54.8万，65岁老年人口为7.4万，占当地人数的13.5%，预计到2036年会达到20.7%。（见表一）根据联合国统计局口径，65周岁及以上老年人口比重达到7%以上即为“老年型社会”，达到15%以上即为“超老年型”社会。可见，江门及澳门同为“老年型社会”，江门的老龄化形势比澳门严重，江门人口总数是澳门的7倍多，65岁老年人口数量是澳门人口的8倍。
（二）2015年江门、澳门老年人口抚养比和少年儿童抚养比数据。根据有关统计资料（江门仅有2015年抚养比数据，见表二），2015年江门的老年人口抚养比为15.2，少年儿童抚养比为18.8；澳门2015年的老年人口抚养比为11.4，2018年为14.7，预计到2036年达至38.622，2015年的少年儿童抚养比为15，2018年为17.4。对比两地情况，江门2015年的数据接近澳门2018年的数据。根据江门人口变化趋势，可以推断江门2018年老年人口抚养比或更高，而少年儿童抚养比或更低，“老龄化”和“少子化”形势严峻。因此，相比广东省和澳门，江门青壮年人口在照顾长者责任和养老支出上会有更大的压力。
二、江门、澳门的居家养老政策对比
（一）两地的政策目标不一样。澳门已制定《养老保障机制及2016至2025年长者服务十年行动计划》，作为未来澳门养老服务设计的指导性文件。该政策的主要依据是2012年亚太老年人研究中心发表的《澳门养老状况及政策研究报告》。该调研报告引入联合国推动的“积极老龄化”（Active Ageing）及“老年友好社区”概念，以“医社服务、权益保障、社会参与、生活环境”等4个范畴去调研和分析澳门老年人的诉求，并在这4个范畴中制定14个分范畴，每个范畴制定详细的行动计划和检讨机制。可见，澳门的养老政策的目标是实现“积极老龄化”和建设“老年友好社区”，围绕这个目标有具体的行动方案。
江门市居家养老政策主要依据国家和省关于老年事业的文件精神，如：“高度重视养老事业发展，出台扶持优惠政策，深化‘放管服’改革，提升养老服务质量，增强养老服务供给能力，着力构建以居家为基础、社区为依托、机构为支撑、医养相结合的适度普惠社会养老服务体系”“建设社会养老服务体系”等。
（二）澳门成立跨部门研究小组研究养老问题，并在研究的基础上制定政策。澳门政府于2012年11月设立了由十多个公共部门组成的“澳门养老保障机制跨部门研究小组”，负责就澳门长者的医疗住房退休保障议题进行综合研究，并在研究的基础上逐步建立系统化的“澳门养老保障机制”。江门的居家养老政策制定是由上而下的，主要由市民政局依据省有关要求并结合地方实际制定的，但未形成跨部门的合作机制，如：在居家养老服务中，老年人的上门医疗问题、医疗保险问题、居家养老的场地建设问题难以靠民政局一家解决，必须有上级的统筹机构才可以协调解决。
（三）政策覆盖的范围不同。澳门评定该老人是否可以享受该服务主要是评估其身体功能及相关需求。江门的居家养老服务申请有年龄、经济、区域条件的限制。例如，澳门的平安通呼唤服务中，申请对象要求为“独居长者、年迈夫妇、长期病患者、有需要的人士”，江门的平安通条件为“三无、五保老人，80岁以上的老人（独居或患有严重慢性疾病或行动不便且自立能力差或低收入）、90岁或以上老人、低保重度残疾人”，可见两地覆盖的范围不一样，江门条件上的限制较多。
（四）主要购买服务的部门不一样。澳门的居家养老服务为社会工作局统一设计及资助，购买服务方为社会工作局。江门由四市三区组成，各地居家养老服务的财政预算不同，购买服务的经费就不同，居家养老服务发展水平也不同。例如，有的地区为区一级民政局购买，有的地区为镇政府或街道办事处购买，购买内容主要与当地需求及政府要求相关。
（五）两地的居家养老服务社会化政策导向不一样。澳门的居家养老服务主要以政府购买社会组织服务为主，澳门街坊福利会和澳门明爱等两个社会服务机构承接了大部分的政府业务，购买流程主要是社会机构制定预算，由澳门社会工作局审批、支付、监督。某些新的服务（如平安通项目）采用“招投标”的方式，也由非营利机构运营，也有部分新项目会用“补贴”的形式鼓励非营利机构尝试。关于“社会化”的部分，在调研过程中，相关机构明确这部分很少，在政策上政府也没有太多的鼓励，目前有探索“社会企业”的说法，但具体落实比较少。江门2012年开始大力发展社会组织，政府引导“养老助残”为购买服务的方向，但是内地政策鼓励商业机构进入“居家养老”服务，期待有社会资本能加大硬件投入，探索市场化的路径，减少政府的投入。
三、江门、澳门的居家养老服务对比
（一）澳门居家养老服务发展比江门早。我国居家养老服务的政策开始于2000年2月，国务院办公厅转发了11个部门制定的《关于加快实现社会福利社会化的意见》，明确了社会福利社会化的指导思想，“在供养方式上坚持以居家为基础、以社区为依托、以社会福利机构为补充的发展方向”。
2012年以前江门市的居家养老服务大部分以“政府自营”形式进行，由政府下属镇街聘请“家政员”为社区内低保、孤寡、五保老人提供家政、精神慰藉等服务。2012年底，在充分调研的基础上，市委、市政府提出统筹构建“大民政”综合保障体系，提出必须以居家养老为重点，机构养老为辅，让社会组织来帮助政府完成居家养老及助残工作，开启了政府向社会组织购买居家养老服务的进程。
1992年社会组织澳门明爱开始探索居家养老服务，1993年该项服务得到社会工作局（时称“社会工作司”）的支持，由澳门明爱、澳门工会联合总会和澳门联会总会三家社会组织开设的“长者日间中心”正式开展家务助理服务。2005年7月，在原有的服务中加强了专业护理及康复服务，正式将“家务助理服务”与“独居长者支援服务”合并并命名为“家居照顾及支援服务。”
（二）居家养老服务内容及数量差异大。江门和澳门虽在老年人口数量上相差8倍之多，但在养老服务方面，澳门的服务比较完善。在娱乐及教育方面，澳门有长者耆康中心和日间中心（见表三）。澳门第一间耆康中心成立于1982年，到2019年共有23间，是社区性基础性长者社会服务设施，提供休闲聚会、文康活动、健康教育、义工服务以及各类兴趣班和社区活动等，协助长者丰富日常生活，满足长者社交、娱乐、学习及其他发展需要，达致“活跃老年”的目标。澳门的长者日间中心共有9间，是在耆康中心的服务基础上，增设了包括膳食、洗衣、沐浴、理发等多样日间生活支援服务，并为家庭护老者提供“护老者支援服务”。家居照顾及支援服务有6队、每队约22名工作人员（护士、护理员、康复师、社工等）组成专业团队，主要提供上门照料服务。江门方面，2019年全市已经建设有2558个居家养老服务站，但是从相关研究来看，由于资金及人才的不足，居家养老服务仅仅停留在娱乐及教育的层面，大部分场地被闲置，老人的居家养老服务需求不能被有效满足。不过，在平安通服务上，两地却非常类似，都建设有一个平台。
（三）两地投入的资金差距巨大。从相关的数据可见（见表四），澳门社工局2018年整体投入社会服务的费用超过27.14亿元，共有254间（项）的社会服务设施（计划）获得社工局的资助，总资助金额超过14.31亿元，受资助的工作人员3900多人。其中2017年在长者服务中用于偶发性活动资助及维修工程、购置车辆、器材等开支约1200多万。而江门2018年投入居家养老服务的专项经费约为2000万。以两地都有的平安通服务项目进行对比分析，可见两地在服务资金投入方面的具体差距。平安通服务是通过家居固定网络电话为服务使用者提供24小时支援，同时也为长者提供资源链接服务及日常生活服务，如情绪支援、定时问安、社区资讯、转介服务及定期探访。以2018年的数据分析可见，澳门的服务对象人数是江门的1/4，但是工作人员比江门多16人，服务运营经费是江门的4倍之多。
四、原因分析
（一）居家养老服务发展水平与政府财力有重大关系。澳门的人均GDP为世界第一，而江门则在广东省排名居中。两地对社会服务的投入差距巨大，而居家养老服务作为其中一类社会服务，其服务的覆盖面及服务的专业程度与政府投入有更大关联。江门的老年人口数量是澳门的8倍之多，但是在社会服务的投入却只有澳门的1/10不到，可见投入的差距直接导致服务的差距。
（二）澳门与江门处在不同的居家养老服务发展阶段。上述分析可见，澳门的居家养老服务已发展为全民覆盖，并向规范化及专项化方向发展，如在访谈中，相关机构的负责人表示澳门政府会推出专项经费，聘请专家为各个服务机构提升服务水平，即“优化服务计划”。而江门的居家养老服务处于刚刚起步阶段，部分地区已有服务雏形，但大部分地区还是处在“从无到有”的过程，居家养老政策仍处于“出台”阶段，居家养老人才也不足。居家养老服务需求是很大的，目前的服务已经满足不了老年人的需求，近年江门在场地设置方面已经有很大的推动，未来在具体政策落实、服务质量提升、人才培养方面仍有很大的发展空间。
五、相关建议
（一）在顶层设计上，江门可以借鉴澳门在政策研究、制定和监督执行机制方面的经验。参考澳门做法，对基本养老状况进行深入调研，如2012年发布的《澳门养老状况及政策研究报告》从澳门的人口挑战、老年人的医社服务、经济保障、社会参与、生活环境等方面进行了详实的数据分析和建议。建议江门市也针对老年人的养老状况、需求及服务的可及性进行调研，制定适合我市发展的“长者服务目标”及“长者服务十年行动计划”，在每一项目标中设定清晰的短期或长期措施，如澳门在十年行动计划中制定2016至2017年的短期措施就有141项。再参考澳门的监督执行机制，成立由跨部门组成的“研究小组”，该小组的组长为行政长官，该小组定期对相关措施执行情况进行检讨，共同推进。
（二）以联合国的“积极老龄化”“老年友善城市”“老年友善社区”的标准来打造我市的老龄产业。积极老龄化，是指老年人为提高老年生活质量，按照自己的需要、意愿和能力，仍可积极参与社会、经济、文化和公共事务，并且得到充分的社会保护。2002年世卫组织(WHO)专门公布了《积极老龄化：一个政策框架》报告，系统阐述了积极老龄化战略思路。老年友善城市的理念旨在消除老年人参与家庭、社区和社会生活的障碍，形成对老年人友好的城市环境。2009年起，全国老龄办在全国开展“老年宜居社区”和“老年友好型城市”建设试点工作。江门应抢抓粤港澳大湾区发展机遇，发挥宜居优势，打造粤港澳大湾区居家养老服务示范中心。可借助“香港岭南大学—五邑大学居家养老联合创新研究中心”等研究力量来开展调研，参考先进理念和做法设计、开展有关服务项目。
（三）衔接澳门的居家养老服务标准，为下一步港澳老年人到江门养老做准备。在与澳门社会工作局相关负责人访谈中发现，目前约700名左右的澳门永久居民在江门养老，未来愿意到江门养老的老年人正在不断增加，澳门有意愿向本地居民推荐内地养老机构。江门可以大力推动该项服务，争取港澳政府合作和资助，以此推动我市居家养老服务质量的提升，也可以邀请一些港澳的社会组织到江门发展，或与本地社会组织合作，共同发展。假如江门能做到居家养老服务标准与澳门相衔接，在发挥江门本地资源优势的同时提供高标准的养老服务，可以有效吸引大量港澳老年人到我市养老。
（四）在居家养老服务人才的培养上，建议引进港澳专业教育资源，联合培养护理、护工、康复、社会工作等服务人才，为未来两地的老年人服务提供人才储备。随着老年人人口的增加，各地对居家养老人才的需求必然大幅度提升，建议增设“养老管理”“养老护理”的课程，开设不同学历阶段的课程，培养合适的人才。建议发挥五邑大学、江门职业技术学院、广东省江门中医药学校的作用，与澳门或香港的高校合作，开展人才联合培养。
作者：梁健玲（五邑大学政法学院社会工作系教师、市重大决策专家咨询论证委员会委员）
