2019年五一假期過後的第一個工作日，政府投資項目管理的重磅文件《政府投資條例》正式發佈，本以為可能是得過上一段日子才會官宣發佈，沒想到在5月5日下午五點官方即公佈了條例全文。結合過往政府投資項目管理經歷談一下《政府投資條例》對於未來政府投資項目和PPP模式操作項目的影響及展望。
《政府投資條例》經國務院常務會議審議通過正式頒佈（國務院第712號令），將於2019年7月1日施行，實際上通讀《政府投資條例》後第一感覺是全篇對於“固定資產投資”提及較多，難免讓人會有本次《政府投資條例》的發佈實際上結合了過往各地方政府固定資產投資管理辦法的相關內容和實際項目管理中的一些實踐經驗。
第一 關於總則的理解
從固定資產投資的角度來看，目前現行固定資產投資體系下，可分為政府投資和企業投資兩類，從資金來源來看可以分為政府預算資金和企業自籌資金兩大類。那麼本次條例第一章第二條對於政府投資做了明確說明“第二條 本條例所稱政府投資，是指在中國境內使用預算安排的資金進行固定資產投資建設活動，包括新建、擴建、改建、技術改造等。”
政府投資實際上引導和帶動作用，更多是帶動社會資金。“ 國家完善有關政策措施，發揮政府投資資金的引導和帶動作用，鼓勵社會資金投向前款規定的領域。”這裡面社會資金如何介入到帶動領域中，PPP模式可能也是未來社會資金投資的一個重要模式。
本次《政府投資條例》一個完整的邏輯就是政府直接投資，從本質上更多沿用了固定資產投資計劃管理的思路，但直接投資並不是費用，這個和PPP模式政府付費具有很大的區別。這個直接投資可以更好的提高政府投資效率和監管。但同時也要考慮到“
政府投資應當與經濟社會發展水平和財政收支狀況相適應。”也就是政府投資項目既要遵照必要性也要遵照項目可行性，而且項目的可行論證的要求可謂是“紅線”要求“初步設計提出的投資概算超過經批准的可行性研究報告提出的投資估算10%的，項目單位應當向投資主管部門或者其他有關部門報告，投資主管部門或者其他有關部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告”，這點實際在以往的政府固定資產投資管理辦法中大概也是這樣的邏輯，但實際操作，我們並不願意去觸碰可研的修改和重報，因為可研的重新修改和再次向主管部門申報的過程很漫長，同時也面臨著項目再次是否能夠立項的風險。關於超10%後可研修改再報立項的過程，條例後續可能還會出臺細則。因此政府投資項目初步設計的準確性成為諮詢公司的挑戰，不但要熟悉政府投資項目流程，而且要準確把握項目的行業屬性和造價。因此條例對於政府投資行為實行的是嚴格的事前監管，從另一個角度因為PPP的風險共擔和運營期付費的原則，在實踐中政府更多的是建設期後的付費監管，當然原則是全生命週期監管。第二 關於政府投資決策的理解
投資決策機構，縣級以上人民政府，個人覺得還是考慮到縣級以上人民政府具有本級人大可以審批預算和項目的必要性審查。
政府投資項目來源統籌考慮三個方面，第一個項目來源為《國民經濟和社會發展規劃》，第二項目預算符合中期財政規劃，第三項目還要符合宏觀調控政策。項目單位負責項目前期工作包括建議書、可研、初設，並加強與審批機構的溝通。重大項目評審要藉助“中介服務機構評估、公眾參與、專家評議”，政府投資項目需求的下達如何進行，以及投資單位如何在前期介入到政府投資項目的過程，投資單位需要具備哪些資格，條例並沒有具體描述。
第三 關於政府投資年度計劃
政府投資項目與PPP模式投資項目最大的區別是，政府投資項目我們可能會更多擔心投資計劃的執行，而PPP投資項目我們擔心的更多是資金無法得到兌付。
實際上正式因為政府投資項目是經歷了可研編制、報送、評審、立項的過程，只要是能夠立項即會有相應的政府預算資金安排，並且資金的撥付是嚴格按照可研或者初設的建設進度撥付的，因此只要是建設進度和實施進度沒問題，理想結果是資金能夠在建設完畢後全額撥付的。
而PPP項目因為是長週期，其預算安排無法進行完全精確預估，因此設立調價機制，從保障角度PPP只有到了移交階段才能夠完成所有預算撥付，且預算撥付與績效掛鉤，而政府投資項目績效已經在可研階段做了評估，後續可研後評價更多是針對可研論證方法的評價。
第四 關於政府投資項目實施
重大變更應報主管部門審批，重大變更包括批准的建設地點、建設規模和建設內容實施
同時既然預算安排是有保障的，那麼建設工期是不可以拖延的，延期實際上也是政府投資項目的重大變更的一種。同時政府投資項目不得有施工單位墊資建設。墊資增加成本，同時墊資也不利於政府對於政府投資項目建設的全過程把控。
竣工決算要及時，並及時將結餘資金繳回國庫，這個在後續執行中可能要參考地方財政投資計劃下達進度，如果投資計劃下達及時並且執行徹底，項目結餘資金是可以進行控制的。
第五 關於監督管理
在線平臺管理，在線平臺報送，對於項目單位的檔案管理和項目管理能力提出挑戰，既要懂項目管理知識也要熟悉項目財務知識。
第六 關於法律責任
實際上條例關於法律責任這一章強調的最多的就是合規，一方面要求政府投資主管部門及時撥付資金防止資金沉澱，另一面方面要求項目單位不得轉移、侵佔、挪用政府投資資金。
《政府投資條例》的出臺對於非經營項目的投資指明瞭方向，同時沿用了以往政府投資項目的管理體系和流程，可以說條例的出臺並不是憑空而出，而是借鑑了過往固定資產計劃投資管理中的很多經驗，而且在實踐中積累了大量的成功經驗可以對於後續條例的實施起到參考作用。
《政府投資條例》明確了政府投資項目管理體系的原則和方法，嚴格項目立項的必要性論證，嚴格項目可研編制和初步設計，嚴格預算執行，嚴格政府投資項目違規監管。對於提高政府投資項目的實施效率，規範地方政府投資，有效監管地方政府投資具有重大意義。
未來非經營類項目可更多的採用政府直接投資，經營類準經營類項目可以靈活採用企業投資和PPP模式。從本質上PPP模式的內涵是運營，通過運營來覆蓋項目投資的成本和收益，因此條例的出臺更好的規範了現有PPP模式覆蓋面過廣，而政府卻無有效投資手段可用的困局，可以有效的規避掉PPP實際操作的一些弊端。
2019年我們期待著《政府投資條例》後續地方配套相關細則和辦法出臺，關於項目的實施流程、資格審定、投資計劃下達的操作方法和落實、風險管理、信息填報、固定資產後續運營維護監管等配套細則和辦法將會更好的促進《政府投資條例》在後續政府投資項目中規範應用。
關鍵字: PPP 政府投資條例 國民經濟和社會發展規劃
