《中共中央 國務院關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（以下簡稱《意見》）日前發佈，將數據作為與土地、勞動力、資本、技術並列的生產要素，提出加快培育數據要素市場，充分挖掘數據要素價值，這對於全面深度釋放數字紅利意義重大。
與土地、資本、技術等傳統生產要素不同的是，數據是一種在數字經濟時代湧現的新型生產要素，數據既是生產要素，同時本身也映射了社會關係。我們對於這一新型生產要素的市場化配置規律的認識正處於探索期，對於數據的產權界定、市場配置、保護模式等方面都存在諸多有待探索的議題。圍繞數據生產要素價值利用與開發的制度設計，需要妥善處理個人權利保護、產業發展創新、國家數字競爭力和數據安全的關係，實現三者的科學平衡。
文 | 郭凱天 騰訊公司高級副總裁、騰訊研究院理事長
本文轉載自瞭望客戶端，首發於2020年4月25日，原標題為《設計科學制度 釋放數據價值》，原文刊於 《瞭望》2020年第17期。
1 數據要素有其特殊屬性
信息通信技術所帶來的數字化洪流，將人類社會推入以數據為生產資料的新時代。大數據、雲計算、物聯網、產業互聯網、人工智能等新興技術應用方興未艾，數據作為生產要素的屬性日益凸顯，被譽為第四次科技革命的“石油”。
通過高度發達的數字技術，傳統物理世界正加速映射數字孿生，從自然資源利用到社會經濟運行，從民生到政務，從微觀到宏觀，一切信息皆通過數字化技術，以數據的形式實時傳輸與處理。人、物、組織之間的聯繫與互動以更加有效率的數據和算法驅動，並同步產生和優化價值。對企業來說，只有率先從數據中洞察發展趨勢，充分發揮數據在商業運營和產業升級中的基礎作用，才能在市場競爭中脫穎而出。對國家而言，只有真正意識到數據的核心價值，並把握住數字經濟發展的先機，才能夠在新一輪信息革命中掌握主動權。
與過去任何一種生產資料不同的是，數據既是生產要素，同時本身也映射了社會關係，這使得對於數據的利用會產生相關的外部性問題。人自身的行為數據以及人與人之間的互動數據，涉及隱私和個人信息保護；企業與企業的數據，涉及競爭關係或商業秘密。更進一步的是：人、物、組織之間的交叉互動聯繫所產生的數據也使得討論更加複雜化。例如，個體因獲取服務而在平臺上沉澱的數據權屬與收益分配的規則；政府部門在特定場景下（如監管執法需求）通過企業平臺獲取數據的規則；個人數據通過企業平臺跨境流動而對國家安全產生影響的評估規則。總的來看，這些開放式問題到目前還未有清晰統一的答案，但至少明確的是：充分釋放數據生產要素價值，需要同步處理好個人權利保護、數據產業發展、數據權屬確定、數據安全等多方面關係。
2 平衡個人信息保護與產業發展
從個人視角出發，釋放數據要素紅利，必須重視個人的權利保護訴求。這既有傳統的隱私和個人信息保護問題，也包括數據化發展到深入階段後，對個人基於數據分析而形成評估判斷的公正公平問題。個人自身的行為數據以及人與人之間的互動數據，涉及隱私和個人信息保護，映射了社會關係，這使得對於數據的利用會產生相關的外部性問題。此次在疫情中的“健康碼”應用則是一個很好的例證。通過數據流牽引，“健康碼”帶動了真實世界中人流、物流、商流的復甦與迴歸，實現了國家治理能力現代化水平的提升，但其中的“個人權利保護問題”也備受關注。
建議在推進數據要素市場配置過程當中，涉及個人信息保護方面，借鑑國際經驗教訓。2018年通過的歐盟《一般數據保護條例》（GDPR），側重對個人信息權利的保護，為個人信息保護引入了較多的突破性規定，但是其顯露出的缺陷也應引起關注，即其對個人信息保護與技術創新和產業發展之間存在著失衡的風險。而且，還應注意GDPR的制定有著其特別的立法目的，其中之一便是為了制約他國互聯網企業在歐洲快速擴張。
這一立法目的與我國已經初步具備數字產業競爭力的當下現實需求是相違背的。因此，建議理性對待歐盟GDPR，關注個人權利和創新發展這兩方面重要利益的平衡和協調。
3 完善法規促進數據開放利用
從產業視角出發，釋放數據要素紅利，必須走創新、發展、競爭之路。數字經濟發展離不開數據哺育。從數據供給端看，產業呼喚政府進一步推進政務數據共享，加大數據資源開放力度，為業務創新注入豐富數據源；從數據處理利用環節，呼籲審慎包容監管，為數據創新留有充分空間；同時，在日益激烈的數據市場競爭中，也渴望形成健康有序的數據競爭秩序。雖然“數據”經常被類比為“石油”，以充分說明數據作為要素資源的重要性。但與石油的排他性消費、不可再生性相比，數據在技術上的可獲得性、在應用上的可複用性，在帶來更大商業想象空間的同時，也對傳統的競爭規則帶來挑戰。
《意見》區分了政務數據資源和社會數據資源兩大類，分別明確了今後的制度設計方向。對於政務數據，通過開放制度促進數據供給；對於社會資源數據，通過培育數字經濟新業態方式予以支持。《意見》對兩者的區分和相應的制度安排，顯示了對數據資源性質的深入洞察和相關制度設計的精心安排：
一方面加大了數據供給的制度保證，積極推動政務數據開放。《意見》指出：“推進政府數據開放共享。優化經濟治理基礎數據庫，加快推動各地區各部門間數據共享交換，制定出臺新一批數據共享責任清單。研究建立促進企業登記、交通運輸、氣象等公共數據開放和數據資源有效流動的制度規範。”在此次疫情推動下，我國政府部門間的數據共享和政府數據開放有了長足進步，各地方政府通過多種渠道發佈疫情數據，並以電子化、結構化、可機讀格式開放數據集，激活了數據利用，提升了疫情防控數字化水平。其中，對於技術服務水平要求較高的領域，政府部門通過購買政務服務、依法依約引入市場力量開展數據資源利用，加速提升數字化水平，為政務民生服務提供了更好支撐，這些經驗應進一步通過制度予以推進。
另一方面，提升社會數據資源價值，培育新型數字業態。區別於政務數據較為明確的公共性質，這部分數據應通過面向社會開放來挖掘數據價值，社會資源數據的利用應以市場為主導，充分發揮市場激勵機制發展壯大。清華大學公共管理學院院長江小涓指出，在新一輪數字經濟發展過程中，市場是基礎性力量，政府和企業要各歸其位，產生合力，促使數字經濟能夠健康發展。
《意見》也指出：“培育數字經濟新產業、新業態和新模式，支持構建農業、工業、交通、教育、安防、城市管理、公共資源交易等領域規範化數據開發利用的場景。發揮行業協會商會作用，推動人工智能、可穿戴設備、車聯網、物聯網等領域數據採集標準化。”這將進一步堅定市場發展數字經濟信心，並明確行業協會商會在該領域的作為空間，引導社會力量推動數字業態發展。
建議在後續落地工作中，圍繞以上兩個方向，積極推進相關配套制度設計，加快政府數據開放步伐，吸引創業者、投資者積極投入數字經濟產品平臺建設。
4 建立數據財產權益保護制度
從數據權屬和競爭視角出發，釋放數據要素紅利，需要吸收近年來司法實踐有益經驗，逐步建立數據財產權益保護機制，維護良性健康的競爭秩序。
“數據權屬”問題是影響數據資產化、數據交易的老大難問題，這根本上源於數據不同於土地、資本等傳統生產要素的特點，數據不僅是生產要素，也附著了社會關係，各方主體對數據的權益都有所投射，在數據處理週期中，難以將權屬歸於單一的主體。然而，“數據權屬”雖沒有明確定論，但其並不會構成對數據開放利用的阻礙，相反，數據價值開發在根本上並不取決於傳統的所有權定性，而是通過多方的市場參與，達成數據共享利用，促進價值生成的共識規則。
建議通過吸收市場實踐中的共識，如普遍的司法案例中堅持的一般原則，來逐步確定相關權屬分配和競爭規則，建立數據市場基本秩序。例如，近年來司法實踐中，逐步明確企業對其投入勞動收集、生成、加工、整理的數據享有財產性權益，在依法獲取的各類數據基礎上開發的數據衍生產品等財產權益受到法律保護。並明確了實質替代、正當商業利益等侵權認定標準，在通過Open API方式獲取用戶信息時，應堅持用戶授權+平臺授權+用戶授權的三重授權原則。
5 分級管理促進數據安全
數字技術的興起為洞察和釋放數據資源蘊含的經濟社會價值提供了工具，也讓大數據一舉成為各國高度關注的戰略級生產要素。據IDC測算，到2025年我國擁有的數據量在全球佔比將從2018年的23.4%提升到27.8%，成為全球首位。對於數據資源的開放利用，將決定我國是否能夠把握新一輪國際競爭主動權，並通過數字產業的發展壯大保障國家數據安全。
釋放數據要素紅利，需要綜合運用法律、技術、市場手段平衡安全、發展和開放利益。 我國已將數據安全法列入立法規劃，將以國家視角，明確國家數據安全的紅線。除法律制度以外，技術在解決安全問題方面也將發揮日益重要的作用。當前，包括將算法應用於數據以及隱私保護計算等技術方式都旨在解決數據流通共享中的安全保密問題。國內多方安全計算技術產品蓬勃發展，成為促進數據共享，保障數據安全最為活躍的技術領域之一。
在國家數據安全方面，跨境數據流動制度設計是主要議題之一。由於我國數據本地化政策正處於探索期，需要在實踐中不斷探索，建立科學合理的機制。我國數字經濟具有一定的產業基礎，部分企業國際化程度較高，需要在單一本地化策略之外，為企業實現全球化發展提供更加多樣化的數據流動機制，探索數據分級分類，在部分行業地區開展出境管理試點工作，不斷積累管理經驗，為長效機制提供參考，推動我國數字經濟發展，保障國家數據安全。
