摘 要：担当作为是干部的基本素养，也是新时代完成新使命的要求。建立完善的正向激励机制是激发干部担当作为的重要手段。但是，乡镇干部正向激励存在诸多问题：晋升发展受限制，薪酬激励不到位，精神关怀不重视，激励执行不到位等。强化乡镇干部正向激励，要理顺体制、多措并举，破解“难为”困境，鼓足“想为”动力，优化“敢为”环境，增强“善为”本领。
担当作为是领导干部必备的基本素质，要充分调动广大干部的积极性。2018年5月，中共中央办公厅印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》（中办发[2018]29号），湖北省和十堰市相继出台了激励干部担当作为的文件。乡镇干部作为国家政策的直接执行者，他们能否担当作为也关系全面小康目标的实现。完善乡镇干部正向激励机制，对激发乡镇干部新时代新担当新作为具有十分重要的意义。
本课题坚持问题导向，从新时代十堰乡镇干部担当作为的现实出发，先后采取谈心谈话、发放问卷调查表、召开座谈会、书面征求意见等方式收集组织人事部门对干部的激励政策措施，了解乡镇干部的诉求，深入剖析正向激励方面存在突出问题及深层次原因，并提出完善乡镇干部正向激励机制的对策。
一、乡镇干部担当激励现状调查分析
截至2018年12月底，十堰市共有乡镇干部2999名。从年龄看，35岁以下832人、36-45岁726人、46-55岁1093人、56-60岁348人，分别占比约27.8%、24.2%、36.4%、11.6%。从行政级别看，正科826人、副科1227人、科员773人、试用期173人，分别占比27.5%、40.9%、25.8%、5.8%。从学历看，研究生86人、大学本科1157人、大学专科1146人、中专及以下610人，分别占比2.9%、38.6%、38.2%、20.3%。为全面了解十堰市乡镇干部担当作为、激励方面的情况，分别在市、县（区）组织部门、乡镇街办、市委党校乡镇班开展了调研。开座谈会7场次，个别访谈50人次，发放调査问卷400多份。
（一）乡镇干部干事创业动力调查
从样本看，个人发展和家庭幸福成为排名最靠前的在干部干事创业动力来源，分别占比75.2%、70.9%，“地方发展”和“人民期盼”排名靠后一些，但也超过了半数。
（二）乡镇干部担当作为方面存在的主要问题调查
通过分析发现，干部在担当作为方面存在三大突出问题：一是，不敢担当，“怕失误，怕有风险，怕惹麻烦”、“怕担责任，推诿扯皮”、“老好人思想”占比最高，分别占比80.1%、75.3%、70.4%；二是，不想担当，“不求有功，只求无过”、“出工不出力，疲于应付”是典型表现，分别占比60.6%、57.8%；三是，不善担当，“老办法不管用，新办法不会用”、“主动研究少，凡事等上头”分别占比54.7%、50.4%，折射出部分干部本领恐慌。
（三）影响乡镇干部担当作为的主要因素调查
调查显示，干部担当作为的制约因素中，“权力小，责任大”“干的越多，出错几率越大”、“激励机制缺失”、“形式主义官僚主义问题严重”比例较高，占比为80.9%、78.6%、75%、65.2%，“个人能力不足”比例相对较低，占比50.7%。这说明，良好的外部环境和有效的激励措施有利于激发干部的担当作为。
（四）乡镇干部队伍建设存在的问题调查
乡镇干部队伍建设中存在六个突出问题，“上级对基层干部的关心不够”占比50.8%，“晋升渠道少、速度慢”占比45.3%，“交流轮岗少”占比42.4%，“任务重，压力大，待遇低”40.5%，“干多干少、干好干坏一个样”36.2%，“干部素质提升慢”30.6%，这些问题制约了干部的成长、影响了干部干事创业的积极性。
从问卷调查发现，乡镇干部干事创业的动力来源既有来自于党和人民事业发展等外部动力，也有个人发展和家庭幸福等内部动力，而且内部动力是主要动力来源；乡镇干部担当作为方面存在的主要问题是“不敢担当”、“不想担当”、“不善担当”；外部环境和激励机制的缺失是制约乡镇干部担当作为的主要因素；乡镇干部期望上级关心基层干部，采取打通晋升渠道、交流轮岗、保障待遇、提升能力等正向激励措施，促使基层干部有新担当新作为。
二、乡镇干部正向激励存在的突出问题
十堰市贯彻党中央、湖北省委关于激励干部担当作为的有关精神，出台了干部正向激励方面的系列实施意见、办法、措施，一定程度上激发了干部干事创业的积极性，但正向激励的手段有限、激励效果不够明显，仍有许多问题待解决。
（一）激励措施不完善，实效性不强
晋升发展受限制。晋升发展是大多数干部看重的激励，但乡镇干部晋升发展渠道十分有限。一是，金字塔的行政层级结构限制晋升。由于职数限制，干部的晋升空间非常有限，很难保证能干事的干部都得到提拔。金字塔结构使乡镇干部晋升遭遇“天花板”[1]，能够得到提拔和重用的是少数。二是，交流轮岗机会少。由于不同岗位之间存在经济待遇、工作性质、权力资源等差异，干部交流还没有真正实现常态化，流动性较差。很多乡镇干部在一个岗位干十几年、二十几年，甚至干到退休。三是，干部选用任用制度不健全。干部选拔选用中的“四唯”问题依然存在，过分强调显绩，对潜绩不够重视；片面理解干部年轻化、知识化、专业化，把年轻化等同于“低龄化”，把知识化等同于“高学历化”，对干部实际工作能力考察不够。
薪酬激励不到位。与机关干部相比，乡镇额外付出很多。从时间与精力的投入上看，乡镇经常是“五加二、白加黑”的工作状态，有时法定节假日无法保障。从经济投入看，公开改革后，乡镇除必要公务车保留外，其他车辆一律取消。乡镇干部日常下村等工作都要自己解决交通问题，不少干部“私车公用”，定额车补根本不够用。有部分乡镇干部是事业编制、临时工，没有车补，自己倒贴的交通费更多。然而，乡镇干部薪酬激励力度和效果都不到位。首先，收入呈现不平衡。横向看，不同乡镇财政状况不同，干部们实际的薪酬有差距。纵向看，公务员收入呈倒金子塔结构，越往下收入越低。这种状况，难免使乡镇干部心理失衡。其次，原有物质激励实施难。在全面从严治党的大环境下，除政策允许的奖金福利外，其他津补贴一律停发。过去一些大家普遍认为合理的津补贴，如加班补贴、未休假补贴等均不再发放，挫伤了干部的积极性。
精神关怀不重视。作为社会人的干部，不仅看重物质激励，也重视组织的情感关怀。访谈中，九成以上的干部表示，缺乏精神关怀激励。一方面，传统的精神激励未得到很好运用。缺少对干部思想、精神的系统了解，已有的谈心谈话等制度没有落实好。领导与普通干部之间有距离感，面对面的谈心交流不多，缺乏人情味。有时因工作要求，偶尔的谈心谈话很容易流于形式，缺乏深度沟通，达不到预期效果。另一方面，缺乏压力释放机制。处于行政层级底端的乡镇，干部压力很大，渴望压力纾解的出口。实践中，带薪休假等一些激励关爱政策没有得到很好执行。一位在乡镇工作20来年的干部表示“从未享受过带薪休假”。还有一位乡镇干部直言“休息时间无保障，所在乡镇下辖42个村，1个村派1—2名乡镇干部全权负责”。由于长期的超负荷工作，加之缺乏有效的压力释放方法，有些乡镇干部身体处于亚健康状态，有的甚至患上严重的精神疾病。
（二）激励执行遇困境，落实不到位
90%的受访者认为，正向激励一个很大问题是落实不到位，口号喊得响，实际做到的少。从中央到地方出台了激励干部担当作为的一系列激励政策，为敢担当作为干部卸下包袱、撑腰鼓劲，但在实际中，遭遇了很多困境。
容错纠错机制执行难。中共中央办公厅印发的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》（简称《意见》），提出建立容错纠错机制[2]。“容错纠错机制”的初衷是为担当作为的干部保驾护航，但操作中遇到难题。一是容错的具体条件不够清晰。《意见》提出的“三个区分开来”是原则性规定，需要地方出台实施细则。湖北省纪委监委出台《关于鼓励和保护干部干事创业的意见》对免责、减责进行了具体规定，细化了容错纠错机制[3]。十堰市纪委监委出台《关于进一步激励和保护干部干事创业的若干措施》，进一步明确容错免责适用情形[4]。湖北省列举了可以免责的五种情形，十堰市规定了容错免责六种适用情形，但这种清单式列举的容错纠错具体规定很难与基层的实际一一对应，难免有遗漏的情形。二是容错纠错范围准确把握难。组织人事部门和纪检监察部门是主要的评判主体，但干部容错纠错工作既无成熟经验也缺少试点借鉴，准确把握容错纠错范围，精准区分失误错误与违纪违法界限，难度较大。
乡镇减负难。2019年中办印发的《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》（简称《通知》）旨在为基层减负，但乡镇干部普遍反映，负担没有减。乡镇接受中央、省、市、县四级的检查与考核，是迎检任务最为繁重的层级。“在单一制国家中，组织任务通过官僚科层制层层下达”[5]，越基层的政府承受的考核压力越大。《通知》指出“着力解决督查检查考核过多过频、过度留痕的问题”，却未见实效。乡镇任务非常繁杂，干部还要承担被问责的风险。2019年新修订的《中国共产党问责条例》发布，以问责倒逼责任落实，各地也加大了问责的力度，一些地方甚至把问责当成“万金油”。问责重心不断下移，成为上级抓工作的主要手段。在科层制下，任务被层层下压、转嫁到最底层的乡镇一级。有些上级只布置任务，不注意指导，一旦出问题就按不担当不作为来处理，导致部分干部滋生了“多干多错、少干少错、不干不错”的思想。
三、优化乡镇干部正向激励的对策建议
完善乡镇干部担当作为的正向激励机制，应从理顺体制入手，综合施策，为乡镇干部“能为”、“想为”、“敢为”、“善为”提供保障。
（一）理顺体制，破解“难为”困境
很多乡镇干部主观上有担当作为的意向，但因遭遇诸多困难，却难以有所作为。“难为”问题与行政体制密不可分，破题要从理顺体制入手。2020年中央办公厅印发的《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》（简称《通知》）提出，“深化治理改革为基层放权赋能”[6]，《通知》为理顺体制指明了方向。首先，稳步推进权力下放。按照“权责相当”的原则，厘清县区与乡镇的权力边界。对法律法规规定为乡镇一级的权力事项还给乡镇，把乡镇一级能够承担的事项逐步下放。赋予乡镇必要的社会治理权力，如行政审批权、行政处罚权等；赋予乡镇党委对调整乡镇领导班子的建议权、内部机构设置调整权；赋予乡镇对辖区站所人事任免建议权；赋予乡镇必要的财权，建立与事权相匹配的财权，使乡镇资金使用更灵活。其次，厘清不同层级、部门的职责边界。《中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条界定了乡镇政府职权，其中“执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令”、“办理上级人民政府交办的其他事项”[7]的规定成为上级政府及部门向乡镇转移任务的法律依据。因此，要修订相关条文，规范“属地管理”，防止上级、部门无节制地以“属地管理”之名把责任转嫁到乡镇。
（二）做好“加法”，鼓足“想为”动力
适当提高物质待遇，让乡镇干部有“甜头”。首先，切实提高乡镇干部的工资待遇。适当提高基层干部基础工资的额度，提高绩效工资、奖励工资的额度，探索建立乡镇干部工资收入正常增长机制。工资福利适当向基层倾斜，逐步实现乡镇干部收入水平适当高于县级机关同级工作人员水平，建议一般乡镇干部工资高于机关同级别干部10%左右，偏远艰苦乡镇干部工资高于20%左右，从而让乡镇干部安心扎根基层。其次，完善乡镇工作津补贴制度。为激励基层干部，2015年后开始发放乡镇补贴，但多年标准不变，未予以调整，应根据经济发展水平、财力状况和物价水平，逐步提高乡镇补贴标准。同时，对乡镇干部5+2”、“白加黑”等加班加点工作要给予相应加班补助，最大限度激发乡镇干部干事创业活力。
打通晋升发展渠道，让乡镇干部有“奔头”。首先，强化重基层的用人导向。选人用人是最有效的激励。选拔干部，有基层工作经历的要优先考虑，尤其是工作成效突出的干部。其次，拓宽上升的空间。对在乡镇兢兢业业工作而能力达不到更高职务要求的干部，在职级晋升上适当倾斜。同时，打通公务员编制外干部晋升渠道。因为没有政策的支持，很多事业人员的晋升受到限制。对优秀的事业编工作人员，应当通过直接选调、竞争选拔、公开招聘等办法，畅通他们进入公务员队伍的渠道。再次，推动干部合理有序流动。“流水不腐，户枢不蠹”，干部只有合理流动，干事创业才有活力。要解放思想，深化干部人事制度改革，下决心打破编制“禁锢”，突破体制“壁垒”，探索干部跨条块、跨层级交流的新举措，打通干部能上能下、能进能出通道，推进干部合理有序交流。
更加重视身心关怀，让乡镇干部感受到组织温暖。第一，落实休假制度。休假制度早已有之，难在落实。要综合施策，保障乡镇干部必要的休假。要建立强制休假制度。领导干部要带头休假，发挥头雁效应，形成休假的良好氛围。对于长期超负荷工作的干部要强制休假，保障身心得到放松。第二，建立谈心制度。党组织和上级领导要加强与乡镇干部定期的面对面交流，开展经常性的谈心谈话。在干部发生矛盾、出现失误时要主动及时谈心、谈话，深入了解他们的思想变化，做好心理疏导和安抚工作。在干部工作取得突出成绩时，给予勉励。
（三）做实“减法”，优化“敢为”环境
减少形式主义负担和“一票否决”项目。解决困扰基层的形式主义问题，要统筹规范督查检查考核工作，对各类督查、督察、督导、考核、考评等进行全面清理，对保留事项实行清单管理；整合归并近似考核指标，切实为基层干部“减负”。当前乡镇干部的“一票否决”项目太多，如信访维稳、脱贫攻坚、重大项目等。“一票否决”成为上级重要管理手段，使得基层干部变得小心翼翼、畏首畏尾。十八大后，中央也在逐步减少“一票否决”事项，但各地还需要进一步贯彻推行。
减少干部后顾之忧。作为最直接面向群众的乡镇干部，干事就可能出错，要为想干事、敢干事的干部“保驾护航”，减少他们的后顾之忧。一要细化容错纠错机制实施办法。十堰市需要结合上级要求、外地经验做法、本地实践探索、基层建议等，完善操作性、适用性强的容错纠错实施办法。针对乡镇干部，准确设定容错纠错清单。结合乡镇实际，设定容错纠错事项，哪方面任务重、哪方面要克难攻坚，就把容错纠错聚焦到哪个方面。清单不一定要“大而全”，应本着简单、适用的原则。二要为干部澄清正名。真正做到关爱干部，面对争议事件时，必须以事实为根本依据，是干部的错误要依规处理，绝不护短；不是干部的责任必须详细说明。对于捏造歪曲事实、散布谣言损害干部形象的行为，要求相关执纪执法部门必须依法依规快速核查，给出明确结论，及时为干部澄清和正名。
（四）提升能力，增强“善为”本领
教育培训既是干部知识更新的需要，也是激励干部的重要手段。教育培训应抓住思想纯正和能力过硬两个方面。一是，强化担当作为的责任意识。加强思想教育，引导乡镇干部増强“四个意识”，遵循“四个服从”，提升思想境界，夯实敢于担当、主动作为的思想根基；引导乡镇干部做干事创业的表率，鼓励他们在工作中以身作则、率先垂范，敢于直面矛盾和间题，勇挑重担，在履职尽责干事创业中作表率。二是，提升专业能力和专业素养。要采取得力措施，通过多种途径如专题培训班、高校深造、到发达地区交流任职、学习考察等方式，对乡镇领导干部开展培训教育，切实帮助广大干部补短板、强弱项、提能力，涵养干事创业的本领和底气，全面提升落实新时代新目标新部署的能力。
（五）加强督查，确保激励政策执行到位
三分部署，七分落实。激励政策能否见成效，取决于执行力。比如，带薪休假制度实施很多年了，但在乡镇并没有得到落实。执行不力的原因，除了与乡镇繁杂的工作有关以外，还有一个重要的原因就是监督不到位。各地应把乡镇干部正向激励政策落实情况纳入督查范围。组织部门对各县（市、区）现有乡镇干部正向激励政策的落实进行定期督查，或者委托社会机构进行随机实地调查。对执行有力的单位予以褒奖，对执行不力的应严肃问责。
原标题：乡镇干部正向激励的问题与对策分析——基于十堰市的调研
作者：李永彩 计会云 中共十堰市委党校
作者简介： 李永彩（1979-），女，湖北郧县人，中共十堰市委党校党建教研室主任、副教授，硕士，主要从事科学社会主义、政党建设研究。;
基金： 2019年湖北省党校系统调研课题“强化乡镇干部担当作为的正向激励”的阶段性成果;
来源：汉江师范学院学报. 2020年04期 第45-50页