摘要：“小產權房”合法化的問題是當今政府必須面對的一個重要經濟、法律、社會問題。小產權房”合法化的路徑,學界一般從法律和經濟兩個視角進行探討,由此也得出不同的解決之道。由於我國現行法律制度框架的限制,“小產權房”問題的解決直接關係到“小產權房”所有者及政府的利益,在沒有合適的路徑妥善解決“小產權房”問題之前,“小產權房”問題必定陷入處置困境。通過什麼方式在一定條件下解決“小產權房”既成事實的現實問題,又不至於造成政府對違法行為變相鼓勵的負面政策導向,這是政府在處理小產權房問題時面臨的困境。政府作為社會利益的協調者、社會矛盾的化解者,在堅持公平公正前提下,通過構建共有產權住房解決“小產權房”合法化問題,不失為一條合情合理且具有現實可操作性的對策。
一、問題的緣起
2014 年年底,國土資源部對“農村宅基地制度改革試點方案”(下稱“試點方案”)工作基本完成,“試點方案”提出了出租、轉讓、入股、典賣等農村宅基地的流轉方式,但仍將流轉範圍嚴格界定在農村集體經濟組織成員內部。這不僅意味著城鎮居民到農村購房仍是“法律政策禁區”,而且此前傳言存量“小產權房”有望轉正的問題,在“試點方案”也並未提及。無論“試點方案”是否有意迴避“小產權房”的處置,事實是全國多達7000 萬套“小產權房”(此前多家媒體估計的)何去何從再次被擱置。可以說,自十幾年前“小產權房”開始在一些大城市周邊出現至今,“小產權房”一直都是社會關注的熱點問題之一,社會各界對如何處理“小產權房”的紛爭也從未間斷,其中一部分學者及社會人士認為“小產權房”是在我國高房價與城市住房保障制度缺失背景下,中低收入群體解決住房問題的自救行為,“小產權房”特別是存量“小產權房”如果採用簡單的拆除,不僅會造成大量的社會財富的損毀,而且直接影響社會的穩定與和諧,因此應該給“小產權房”轉正,允許其上市流通。而另一部分學者和社會人士認為小產權有悖於我國現行土地管理辦法,擾亂了我國房地產市場秩序,對這種違法行為應該等同於城市違章建築,堅決給予拆除,如果“允許其入市就跟讓其他違法犯罪合法化一樣”[1]。也正因為如此,政府在面對“小產權房”問題的處理時陷入政策制定與實施的困境。因此,通過什麼方式能在一定條件下解決“小產權房”既成事實的現實問題,又不至於造成政府對違法行為變相鼓勵的負面政策導向,如何破解政府在處理小產權房問題面臨的困境,將是本文的研究目的所在。
二、基於文獻視角的“小產權房”問題的梳理
自小產權房面世以來,社會各界對小產權房問題的關注與爭論就從未停止,從最初探討小產權房問題的產生原因到現階段小產權房如何處置,可謂眾說紛紜。從現有文獻看,對小產權房問題的探討主要集中在以下三方面。
(一)對“小產權房”產生原因的探究。
學術界和理論界一致認為在我國之所以出現“小產權房”主要是我國現存的土地二元制度導致農村集體土地所有權被虛置[2](p37-p40)[3](p25-p28)。在當前城鄉二元土地制度背景下,集體建設用地只有通過土地徵收才能成為國有土地,進入土地市場,土地價值才能通過土地價格得以顯現。特別是隨著城市房地產價格持續上漲,土地成為房地產開發不可或缺的生產要素,在這種土地財富顯著增值過程中最初的土地所有者只能獲得少量的貨幣補償。這種巨大的利益反差和直接的利益驅動,成為我國小產權房產生的原始動力。儘管有法律制約,農村集體以外人員購買集體建設用地上的房屋———“小產權房”不受法律保護[4](p213-p214),但由於小產權與城市房地產市場中的商品房相比價格低廉,單純從住房消費的角度看,購買小產權房便成為部分城市中低收入家庭的首選。
此外,有學者從法律視角探討小產權房產生的原因,認為“小產權房”的法律規定和政策界定模糊[5](p80-p81),在現有法律上存在相悖與空白。我國2007年頒佈的《物權法》第39 條規定,“所有權人對自己的不動產或者動產,依法享有佔有、使用、收益和處分的權利。”但《城市房地產管理法》第9 條卻規定:“城市規劃區內的集體所有的土地,經依法徵用轉為國有土地後,該國有土地的使用權方可有償出讓”。《關於加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規定:“農民的住宅不得向城市居民出售,有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證。”後兩者與《物權法》的相悖實際上剝奪了集體土地所有者對自己財產的處分權,造成事實上國有和集體兩種土地所有權不平等的局面,這種不平等恰恰是“小產權房”的癥結所在[6](p12-p13)。而且到目前為止,還沒有相關法律對於“小產權房”所有人的權利進行界定,導致“小產權房”所有人的權益沒有法律保障,處在法律規定的灰色地帶。
(二)對“小產權房”處置的爭議。
據全國工商聯房地產商會發布的數據顯示,1995 年至2010 年間全國“小產權房”竣工建築面積累計達到7.6 億平方米。還有非官方統計數據顯示,目前全國“小產權房”總量或已超過70 億平方米。現實中存量如此巨大的“小產權房”的形成,既有上述城鄉土地制度不完善、法律上存在相悖與空白等客觀原因,也有不同利益主體急欲利用“小產權房”進行套利、逐利、分利等主觀原因[7]](p62-p67)。“小產權房”在開發與使用過程中不僅涉及的利益主體多,如政府、現“小產權房”所有人、原村民、村集體、開發商等,而且各地的具體情況也不相同。政府在處置“小產權房”過程中如何平衡各方利益主體成為不得不面對的難題,特別是如何處置那些買不起商品房、甘冒風險購買“小產權房”解決實際居住困難的中低收入者,是一個非常棘手的難題[8](p73-p77)。同時,“小產權房”有利於平抑房價和挽留人才、有利於增加政府財政收入、有利於打破土地供應壟斷以抑制腐敗、有利於盤活農村存量資產並促進農村發展[9](p96-p102)。同時,針對“小產權房”如何處置的另一種觀點認為小產權有悖於我國現行土地管理辦法,擾亂了我國房地產市場秩序,對這種違法行為應該等同於城市違章建築,堅決給予拆除。這些爭議給政府出臺“小產權房”分類處置方案提供了建議,但對已出售的存量住宅類“小產權房”未給出明確的處置方法。而這類“小產權房”恰恰是在我國高房價與城市住房保障制度缺失背景下,中低收入群體解決住房問題的自救行為,如果採用簡單的拆除,不僅會造成大量社會財富的損毀,而且直接影響社會的穩定與和諧[10](p36-p38)。因此,應該給這類“小產權房”提供合法化的通道。
(三)“小產權房”合法化的路徑探討。
“小產權房”合法化的路徑,一般從法律和經濟兩個視角進行探討。基於法律視角的研究,有人提出加快《住宅法》以及農村社會保障方面的立法[11](p29-p32)。通過設立法定租賃制度,將“小產權房”問題迴歸到一個單純的法律問題[12](p243-p245)。也有學者認為可以在現有法律框架下完善“小產權房”相關法律法規,區別不同情況不同對待,在一定條件下讓其合法化[13](p144-p146)。從經濟學視角的研究者提出通過合理的制度設計允許集體建設用地用於商品房開發和允許宅基地使用權有條件對外流轉,從根本上治理“小產權房[14](p70-p75)。也有人指出應該以前瞻性眼光協調各方利益;將大城市郊區納入城市管理體制;深入推行徵地制度改革;逐步建立統一的城鄉商業用地市場等辦法解決“小產權房”問題[15](p159-p160)。針對“小產權房”制度定位的缺失及住房保障制度的不足,有人提出建立土地發展權制度,將發展權導入農村建設用地制度改革,合理分配各方利益,實現社會總體的帕累託改進,解決“小產權房”問題[16](p29-p33)[17](p100-p104)。當然,還有學者提出在不改變當前法律制度的背景下,區別對待不同類型“小產權房”,合理利用,使之向保障性住房轉化,比如將其改造為公租房,建立集體公租房制度,以此將其納入保障性住房體系中[18](p100-p110)[19](p30-p56)。
以上幾方面的研究,可以說在理論層面對小產權房問題的解決進行了有效的探索,也為政府部門提出關於“小產權房”的分類處置提供了一些值得借鑑的思路,但這些研究所提建議並不具備可行性與可操作性。
三、“小產權房”所有者及政府面臨的“小產權房”問題困境
由於我國現行法律制度框架的限制,“小產權房”問題的解決直接關係到“小產權房”所有者及政府的利益,在沒有合適的路徑妥善解決“小產權房”問題之前,“小產權房”問題必定陷入處置困境。
(一)“小產權房”所有人面臨的困境。
隨著城鄉一體化的不斷推進,大量外來務工人員和大學畢業生湧向城市,構成城市中低收入人群的主要力量。不斷攀升的房價少則幾千,動輒上萬,不只是北上廣深等特大城市,高房價在南京、武漢、杭州、大連、青島、福州、廈門、長沙等二線城市也已超出了城市中低收入人群的承受範圍。而“小產權房”不用繳納土地出讓金和相關稅費,價格比完整產權房便宜許多,對中低收入人群購買者來說是一個很有吸引力的選擇,促成他們購買“小產權房”,成為“小產權房”所有人。他們作為初期真正需要住房的人,不是投資,並不十分介意產權是否完整。通常情況下,“小產權房”所有人的各項權利並不會受到影響:可以居住、出租,甚至還可以贈予或出售[20](p223-p225)。但當遇到徵地拆遷或者賣房者不講信用等情況時,“小產權房”所有人由於沒有本地戶籍,不是土地所屬集體的成員,無法得到合理補償和健全的社會保障,所購房屋的轉手出讓更是無章可循,困難重重,其利益受到嚴重損害,土地糾紛和群體性抗爭事件急劇上升,嚴重威脅社會的和諧。所以,“小產權房”所有人面臨的現實困境就是“小產權房”產權不明晰,不完整,權利不能出讓、流轉、收益和處分,補償無法得到保障。
(二)政府面臨的困境。
首先,《土地管理法》沒有建立起完整的土地法律體系,《物權法》迴避了集體土地管理這一較為敏感的問題。政府治理“小產權房”尚處於法律真空狀態,無法可依。其次,“小產權房”存量巨大,完全拆除不僅會造成土地和建築資源的嚴重浪費,拆遷安置和徵地補償等工作量之繁重和財政吃緊都是政府難以承受的。再者,“小產權房”所有人作為城市的中低收入者,處在國家的保障房體系邊緣之外,居無定所,冒著風險購買了“小產權房”,無非是想自行解決住房問題。政府強制拆遷是對社會公正法治的挑釁,是對基本人權的無視,必然影響社會秩序和人民安定。另外,如果政府置之不理,“小產權房”勢必擾亂房地產市場秩序,“小產權房”的恣意交易流轉引發的糾紛難以調解,對購買類似地段商品房的民眾來說,社會財富分配不均。最後,政府如果直接主張“小產權房”合法化,那就等於政治專斷、鼓勵犯罪、無底線配置社會資產、踐踏法治、破壞社會公平。因此,政府在“小產權房”問題上的困境就是既不能放任自流和坐視不理,也不能獨斷專行或莽撞行事,如何能夠在不與現有法律衝突的情況下尋找科學有效的途徑,有計劃有步驟地實現“小產權房”的合法化。
四、小產權房邊界:基於合法化可行路徑的界定
由於現有的土地制度和法律體系不完善,“小產權房”問題又牽扯利益主體眾多,本文試圖在現有法律框架體系內,尋求從經濟學視角出發,探索用共有產權路徑破解存量住宅型“小產權房”問題中所有人和政府面臨的困境。因此,本文界定能夠合法化的“小產權房”需要具備以下條件:一是,已經出售的存量住宅型“小產權房”;二是,“小產權房”所有人是沒有土地所屬集體戶籍的外來人口;三是,“小產權房”所有人和原建房者簽訂了雙方無異議的購房協議,雙方沒有債務糾紛,原建房者協議認可“小產權房”所有人對現有房屋的全權處置權;四是,不追溯原建房者的權利和義務;五是能夠合法化的“小產權房”必須符合城市發展規劃,且建築質量合格。
五、打破困境的可行路徑:共有產權
由於“小產權房”在購買時的支付成本遠低於普通商品房的價格,實現“小產權房”的合法化,其所有人必須承擔一定的合法化成本,尤其是未支付的土地成本和稅費應該在合法化成本當中得到體現,這樣才能與普通商品房購買者的權益趨平。從調研中可知,多數“小產權房”的所有者願意為小產權房的合法化承擔適當的成本。同時,政府作為社會利益的協調者、社會矛盾的化解者,應該在堅持公平公正前提下,構建共有產權住房,解決“小產權房”合法化問題,是一條合情合理且具有現實可操作性的對策。
構建共有產權住房的基本思路是合法化後“小產權房”的產權份額由原“小產權房”所有人和政府按比例共同擁有房屋產權。共有人擁有的產權份額及其比例可以通過“成本價”和“市場價”兩個路徑確定。“成本價”路徑,即在確權當年,以“小產權房”轉化為普通商品房開發的重置成本為計量依據,考慮房屋折舊和土地使用年限折舊,所有人按照其建築重置成本佔有份額;將其中的土地出讓金和稅費作為合法化成本劃歸給政府作為其佔有份額,政府和所有人的份額之和即得成本價,雙方據其份額佔成本價比例劃分共有產權。“市場價”路徑,即以確權當年同地段普通商品房市場均價為市場價,所有人按照確權當年同地段同類型“小產權房”市場均價佔有產權分額,政府按照市場價與“小產權房”市場均價的差價佔有產權份額,政府和所有人據其份額劃分共有產權比例。具體如下:
(一)路徑一:以成本價確定共有產權份額。
此路徑所謂“成本價”是指,在確權當年,扣除房屋折舊和土地使用年限折舊,“小產權房”按照普通商品房開發的重置成本,即包括建築重置成本、稅費、土地出讓金。其中,建築重置成本包括該建築物的建成費用、售房利潤、其他費用,“小產權房”所有人購房時支付的購房款中已經包含了建成費用、售房利潤及其他費用,這三部分費用扣除房屋折舊後應劃歸給“小產權房”所有人,構成所有人份額,其佔成本價比例即得“小產權房”所有人的產權比例。“小產權房”合法化時應該向政府補繳土地出讓金和稅費,這部分費用分別扣除土地使用年限折舊和房屋折舊後即得政府份額,其佔成本價比例為政府共有的產權比例(具體見圖1)。
圖1 “小產權房”成本價構成設想圖
按照建設開發單位和建築施工企業的經驗估計值:重置成本構成中建成費用約佔30%,土地出讓金約佔40%,售房利潤約佔12%,稅費約佔10%,其他費用約佔8%。其中,建成費用主要由建安成本、成本稅費、前期工程費和基礎配套費構成。建成費用中建安成本約佔70%,成本稅費約佔10%,前期工程費約佔10%,基礎配套費約佔10%。具體見圖2。
圖2 重置成本構成比例圖
從前文可知,成本價由重置成本扣除房屋折舊和土地使用年限折舊構成。其中,考慮剔除土地出讓過程中的市場競價引發的溢價因素,土地出讓金的取值可以按照確權當年該房屋所在區域的最新城市基準地價;房屋按照建築使用壽命50 年計的年理論折舊率為2%;土地按照使用權年限70 年計的年理論折舊率約為1.43%, 考慮建設期按2 年計;參照城市住宅綜合造價指標及經驗數據可得出確權當年的同類型住宅的建安成本均價。因此,根據成本價構成(見圖1)及重置成本構成的比例關係(見圖2),能夠進行以下確權計算:
(1)建成費用=建安成本÷70%
(2)重置成本=建安成本÷70%÷30%
(3)售房利潤=重置成本×12%
(4)其他費用=重置成本×8%
(5)稅費=重置成本×10%
(6)土地出讓金=城市基準地價
(7)所有人份額=(建成費用+售房利潤+其他費用)×(1-2%)n
(8)政府份額=稅費×(1-2%)n +基準地價×(1-1.43%)n+2
(9)成本價=所有人份額+政府份額
(10)所有人產權比例=所有人份額÷成本價
(11)政府產權比例=政府份額÷成本價=1-所有人份額
舉例來說,假設甲某於2008 年在武漢市東湖高新開發區湖口村購買了一套80 平米的“小產權”房,2013 年通過共有產權途徑來確權。截至2013年,該“小產權房”已經使用5 年。考慮2 年的建設期,該“小產權房”的土地已經使用7 年。根據湖北省城市住宅綜合造價指標以及行業內經驗數據,2013 年同類型住宅建安成本約為1500 元/平方米。根據武漢市2011 年市區住宅用地基準地價,武漢東湖高新湖口地區屬Ⅶ級,該地段土地出讓金約為1634 元/平方米。在此情況下,具體確權計算過程如下:
(1)建成費用=建安成本÷70%=1500×80÷70%≈171428.57 元
(2)重置成本= 120000÷70%÷30%≈571428.57元
(3)售房利潤=571428.57×12%≈68571.43元
(4)其他費用=571428.57×8%≈45714.29元
(5)稅費=571428.57×10%≈57142.86元
(6)土地出讓金=1634×80=130720 元
(7)所有人份額=(171428.57+68571.43+45714.29)×(1-2%)5≈258263.09 元
(8)政府份額=57142.86×(1-2%)5 +130720×(1-1.43%)7≈169835.71 元
(9)成本價=258263.09+169835.71=428098.8 元
(10)所有人產權比例=258263.09÷428098.8≈60.33 %
(11)政府產權比例=169835.71 ÷428098 . 8 ≈39.67 %
(二)路徑二:以市場價確定共有產權份額。
此路徑的“市場價”就是確權當年的同一地段普通商品房的市場均價,所有人按照同地段“小產權房”的市場均價佔有產權份額,其佔市場價的比例為所有人的產權比例;政府按照市場價與“小產權房”市場均價的差價佔有產權份額,其佔市場價的比例為政府共有的產權比例。(注:市場價和同地段“小產權房”的市場均價是經過區域調研獲得),具體計算如下:
(1)所有人份額=“小產權房”市場均價
(2)政府份額=市場價-所有人份額
(3)所有人產權比例=所有人份額÷市場價
(4)政府產權比例=政府份額÷市場價
舉例來說,假設甲某曾經在武漢市東湖高新開發區湖口村購買了一套80 平米的“小產權”房,2013 年通過共有產權途徑來確權。經過區域調研,這一地段2013 年“小產權房”市場均價是5000 元/平方米,商品房市場均價是8000 元/平方米,因此,確權計算如下:
(1)所有人份額=5000×80=400000元
(2)政府份額=8000×80=640000元
(3)所有人產權比例=400000÷640000=62.5%
(4)政府產權比例=(640000-400000)÷640000=37.5%
(三)兩種路徑的綜合。
無論是成本價路徑還是市場價路徑都有其使用的範圍。成本價路徑更多適用於市場交易不太活躍的地區,且在一定時期內成本價變動幅度不大,相對市場價路徑此路徑計算的政府份額相對較大。市場價路徑更多適用於市場交易相對活躍的地區,市場價路徑考慮了土地及其建築物的增值收益,平衡了同地段購買商品房住戶的公正公平,但是市場價路徑應充分考慮該“小產權房”的地理位置、周邊配套設施、交通便利情況、物業配套情況等因素進行價格調整,該路徑的價格調整過程相對難以被原“小產權房”所有者接受。因此,權衡兩種路徑的利弊,還可以嘗試按照不同路徑計算結果構建綜合產權份額比例,比如以成本價佔60%和市場價佔40%共同確定“小產權房”的產權份額比例,在最大程度上減少不同路徑引發的偏差。
六、結語
綜上所述,初始產權份額及比例確定以後,“小產權房”產權得以明晰和完整,“小產權房”合法化得以實現。合法化後的共有產權住房還面臨產權的購買與流轉等交易問題,還需要進一步的制度和法律環境等外部條件,但其中三個方面需要明晰:一是共有產權份額只能是從政府向個人流轉,即個人可以向政府購買其餘份額,但政府不回購個人份額;同時個人購買其餘份額時的購買價格採用市場價;二是個人在轉讓共有產權住房時,必須先購買該住房完整產權,再進行轉讓;或者共有產權受讓者需購買該住房完整產權,減少政府對共有產權住房的持有量。三是個人無能力購買其餘份額時,其所擁有的份額可以繼承。
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