泥城，在今西藏路橋一帶，當時屬英租界與華界的交接地，一邊是外國人開闢的跑馬場和公園，一邊為駐紮在新閘地區的清軍營房。兩面緊貼，清軍與前來騎馬散步的外國人時有摩擦，是塊是非之地。1854年4月3日下午，一對外國情侶在跑馬場附近散步，與清兵偶起爭執，隨後發展成械鬥，由於雙方前來助戰的人數增多而使事態擴大。英國海軍、租界內的義勇隊以及美國士兵陸續捲入，甚至動用了大炮。租界當局藉此事端，向清駐滬軍隊及上海道臺發出最後通牒，限令清軍在次日下午撤離到租界西面兩英里外，否則就要攻打清軍營房及其他軍事設施。這一蠻橫要求遭到中方拒絕。
第二天，英、美軍艦開炮轟擊停泊在黃浦江上的中國兵船，並攻打清軍營地。清兵還擊，後支持不住，迅速潰敗。租界近旁的清軍營房盡被焚燬。泥城戰後，雙方關係發生重大轉折，清政府以出賣大量主權為代價換取了與侵略軍聯手鎮壓小刀會的“默契”。
西藏路橋位置
清政府首先把上海海關主權拱手獻給外國人。是年6月，上海道臺與各國領事就海關問題進行談判，並簽訂有關協定，共8款。不久，由三國領事指派人員組成關稅管理委員會。清廷在上海設立的兩個內地關卡隨即撤裁，海關關稅行政就此落入外人囊中。後兩江總督還任命英國人為總稅務司。“外人幫辦稅務”，濫觴於上海的這種半殖民地海關制度，後來擴展到中國其他通商口岸。
得隴望蜀，氣焰囂張的殖民者在不到一個月後，又拋出了一個蓄謀已久的方案——修改1845年《上海土地章程》。趁小刀會起義之機，英、法、美三國駐滬領事就在醞釀策劃新的土地章程。1854年7月，上海租界當局正式公佈這個經三國公使共同簽字的新土地章程。幾天後，在外國人自行召集的租地人會議上通過，定名為《上海英法美租界租地章程》（一般也稱第二次《土地章程》）。既成事實後，才移文告知上海道臺，要求追認接受。第二次土地章程共14款，規定了租界的界限、租地、立契、納租、起造等內容，事涉較重要部分的修改就是關於成立工部局。
1854年“泥城之戰”兵力佈置圖
7月11日，英、法、美三國領事在英領事館內召開租地人會議，決定解散英租界道路碼頭公會，成立統治三國租界的市政機關——工部局。工部局由選舉產生的董事主持，規定每年召開一次選舉董事的會議。在工部局內設立防衛委員會，通過決議，可請各國海軍登陸，參與租界防禦，並隨時可以要求界內居民保衛租界。租界內以前的更夫此後換成武裝巡捕，聘任捕房總巡，並明確巡捕完全歸工部局指揮，剝奪了中國政府的警察事務權。工部局有權向租界華人徵收捐稅，這實際承認工部局對租界內中國居民有管理權。遇有民事、刑事案件，租界內條約國外人因早有領事裁判權可得以庇護。針對太平天國戰爭時期大量人口湧居租界，1854年的《土地章程》默認“華洋雜居”的事實，並規定此後事關華人的案件，也可由工部局董事每週輪流充當法官，自行審理。工部局逐漸發展為一個獨立於中國行政系統以外的殖民統治機構，它總攬租界全局，下設警備、工務、財政稅務、衛生、銓敘、公用、交通、學務、宣傳、音樂隊、華人小學教育、圖書館等委員會，完全具備了一個自治自理“政府”的職能。
1854年重訂的《土地章程》是上海三國租界共同接受的“憲法”。工部局的成立，使以前各自為政的三大租界在行政權上有所統一。然而，這種局面是暫時的。事實上，從一開始在法租界就表現得極為勉強，工部局作為上海租界統一的行政機構，它的權力很難滲透到法租界內。在法國與英美之間發生幾次摩擦後，法租界當局更加耿耿於懷，認為工部局是要法租界放棄特權，去承擔共同的負擔，而從不考慮法國人的利益，忘記了他們的尊嚴。法國領事在其公使的支持下，一直在謀求法租界的“獨立”，先後設立了法租界的巡捕房及管理道路委員會。後來，英、美領事一再要求法國人承認共同修訂的《土地章程》在法租界實施的有效性，並表示不能容忍在工部局外再存在一個外人的自治機關。這時，法國人即以該土地章程未曾獲得法國皇帝批准為藉口，宣佈章程內有關租界部分的內容無效，拒絕服從工部局管理。隨後，另起爐灶，在法租界內籌劃組建一個類似工部局的殖民統治機構。1862年4月，法國領事宣佈成立大法國籌防公局，不久，改稱公董局。
法租界公董局也設董事會，由5人組成，處理法租界內的一切事務。公董局下設市政總理處、公共工程處和警務處。公董局和英美租界的工部局一樣，都是租界內部建立的殖民地行政機構，兩者的董事會均由所謂租界內的租地人會議選舉產生。有所不同的是，法租界公董局的權力相對說來不及工部局，公董局的決議最終要經過法國駐上海領事同意才能奏效，否則不得執行。後又出臺法租界《公董局章程》，對法租界立法、行政機構組織辦法作了全面規定。該章程賦予法國領事以更大的權力，規定公董局董事應由領事和通過選舉確定的4名法籍董事、4名外籍董事組成。董事會任期兩年，每年改選半數；董事會總董一職由領事兼任，他有權停止或解散董事會。 立法、司法、行政是近代資本主義國家的主要職能，西方殖民者在中國擁有主權的領土內也精心按照國家的職能成立了具有行政權力的工部局、公董局，作為他們的“政府”，初步確立了租地人會議的立法制度，另外又組織了上海地方義勇隊（後改稱“萬國商團”），攫取了上海海關主權，加上各國駐滬軍事力量的威懾，“國中之國”的雛形出現，這是殖民地式的上海租界形成的初始階段。
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