泥城，在今西藏路桥一带，当时属英租界与华界的交接地，一边是外国人开辟的跑马场和公园，一边为驻扎在新闸地区的清军营房。两面紧贴，清军与前来骑马散步的外国人时有摩擦，是块是非之地。1854年4月3日下午，一对外国情侣在跑马场附近散步，与清兵偶起争执，随后发展成械斗，由于双方前来助战的人数增多而使事态扩大。英国海军、租界内的义勇队以及美国士兵陆续卷入，甚至动用了大炮。租界当局借此事端，向清驻沪军队及上海道台发出最后通牒，限令清军在次日下午撤离到租界西面两英里外，否则就要攻打清军营房及其他军事设施。这一蛮横要求遭到中方拒绝。
第二天，英、美军舰开炮轰击停泊在黄浦江上的中国兵船，并攻打清军营地。清兵还击，后支持不住，迅速溃败。租界近旁的清军营房尽被焚毁。泥城战后，双方关系发生重大转折，清政府以出卖大量主权为代价换取了与侵略军联手镇压小刀会的“默契”。
西藏路桥位置
清政府首先把上海海关主权拱手献给外国人。是年6月，上海道台与各国领事就海关问题进行谈判，并签订有关协定，共8款。不久，由三国领事指派人员组成关税管理委员会。清廷在上海设立的两个内地关卡随即撤裁，海关关税行政就此落入外人囊中。后两江总督还任命英国人为总税务司。“外人帮办税务”，滥觞于上海的这种半殖民地海关制度，后来扩展到中国其他通商口岸。
得陇望蜀，气焰嚣张的殖民者在不到一个月后，又抛出了一个蓄谋已久的方案——修改1845年《上海土地章程》。趁小刀会起义之机，英、法、美三国驻沪领事就在酝酿策划新的土地章程。1854年7月，上海租界当局正式公布这个经三国公使共同签字的新土地章程。几天后，在外国人自行召集的租地人会议上通过，定名为《上海英法美租界租地章程》（一般也称第二次《土地章程》）。既成事实后，才移文告知上海道台，要求追认接受。第二次土地章程共14款，规定了租界的界限、租地、立契、纳租、起造等内容，事涉较重要部分的修改就是关于成立工部局。
1854年“泥城之战”兵力布置图
7月11日，英、法、美三国领事在英领事馆内召开租地人会议，决定解散英租界道路码头公会，成立统治三国租界的市政机关——工部局。工部局由选举产生的董事主持，规定每年召开一次选举董事的会议。在工部局内设立防卫委员会，通过决议，可请各国海军登陆，参与租界防御，并随时可以要求界内居民保卫租界。租界内以前的更夫此后换成武装巡捕，聘任捕房总巡，并明确巡捕完全归工部局指挥，剥夺了中国政府的警察事务权。工部局有权向租界华人征收捐税，这实际承认工部局对租界内中国居民有管理权。遇有民事、刑事案件，租界内条约国外人因早有领事裁判权可得以庇护。针对太平天国战争时期大量人口涌居租界，1854年的《土地章程》默认“华洋杂居”的事实，并规定此后事关华人的案件，也可由工部局董事每周轮流充当法官，自行审理。工部局逐渐发展为一个独立于中国行政系统以外的殖民统治机构，它总揽租界全局，下设警备、工务、财政税务、卫生、铨叙、公用、交通、学务、宣传、音乐队、华人小学教育、图书馆等委员会，完全具备了一个自治自理“政府”的职能。
1854年重订的《土地章程》是上海三国租界共同接受的“宪法”。工部局的成立，使以前各自为政的三大租界在行政权上有所统一。然而，这种局面是暂时的。事实上，从一开始在法租界就表现得极为勉强，工部局作为上海租界统一的行政机构，它的权力很难渗透到法租界内。在法国与英美之间发生几次摩擦后，法租界当局更加耿耿于怀，认为工部局是要法租界放弃特权，去承担共同的负担，而从不考虑法国人的利益，忘记了他们的尊严。法国领事在其公使的支持下，一直在谋求法租界的“独立”，先后设立了法租界的巡捕房及管理道路委员会。后来，英、美领事一再要求法国人承认共同修订的《土地章程》在法租界实施的有效性，并表示不能容忍在工部局外再存在一个外人的自治机关。这时，法国人即以该土地章程未曾获得法国皇帝批准为借口，宣布章程内有关租界部分的内容无效，拒绝服从工部局管理。随后，另起炉灶，在法租界内筹划组建一个类似工部局的殖民统治机构。1862年4月，法国领事宣布成立大法国筹防公局，不久，改称公董局。
法租界公董局也设董事会，由5人组成，处理法租界内的一切事务。公董局下设市政总理处、公共工程处和警务处。公董局和英美租界的工部局一样，都是租界内部建立的殖民地行政机构，两者的董事会均由所谓租界内的租地人会议选举产生。有所不同的是，法租界公董局的权力相对说来不及工部局，公董局的决议最终要经过法国驻上海领事同意才能奏效，否则不得执行。后又出台法租界《公董局章程》，对法租界立法、行政机构组织办法作了全面规定。该章程赋予法国领事以更大的权力，规定公董局董事应由领事和通过选举确定的4名法籍董事、4名外籍董事组成。董事会任期两年，每年改选半数；董事会总董一职由领事兼任，他有权停止或解散董事会。 立法、司法、行政是近代资本主义国家的主要职能，西方殖民者在中国拥有主权的领土内也精心按照国家的职能成立了具有行政权力的工部局、公董局，作为他们的“政府”，初步确立了租地人会议的立法制度，另外又组织了上海地方义勇队（后改称“万国商团”），攫取了上海海关主权，加上各国驻沪军事力量的威慑，“国中之国”的雏形出现，这是殖民地式的上海租界形成的初始阶段。
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