3月26日，中国外交部就《中华人民共和国领事保护与协助工作条例（草案）》（征求意见稿）向社会公开征求意见，立即引发民众广泛关注。
正如相关立法说明指出，推动出台该条例的重要目的之一，就是按照依法行政的要求，合理界定政府与公民在领事保护与协助工作中的具体权责义务，从而更好地维护在国外中国公民、法人和非法人组织的正当权益。
在对外开放进一步扩大的新时代，走出国门的中国公民和机构呈数量级增长。面对日益艰巨而繁重的海外安全保护工作，哪些主体应参与其中？相关主体又应各自承担哪些责任？对此，我们有必要从法理上做一下梳理。
身处海外的普通中国公民，首先受到驻在国的属地管辖。作为国际法的核心要义，主权是现代国家的根本属性。国家管辖权是国家主权最直接的体现，是指“国家对其领域内的一切人、物和事件以及境外特定的人、物和事件具有的行使管辖的权利”，也就是我们常说的属地管辖权和属人管辖权。其中，属地管辖权无疑始终处于绝对优先地位，因为它是国家主权的根本标志之一，是领土主权最重要的体现。因此，保障本国领土内外国人安全和权益的首要责任者是该国政府。任何政府和个人，都必须尊重这样的国际法准则。
其次，国际法也同时保障国籍国的属人管辖权。正如《奥本海国际法》中指出，“虽然外国人在进入一国的领土时立即从属于该国的属地最高权，但是他们仍然受他们本国的保护。”而根据《维也纳领事关系公约》，这种来自本国的保护“不得超越国际法许可之限度”，相关领事保护与协助行为也必须“尊重接受国法律规章”，且负责有“不可违反接受国法律或干涉接受内政”之义务。因此，一国驻外外交机构有权利和义务保护身处驻在国的本国国民权益，但提供这种保护的方式则需通过与驻在国属地管辖权的协调来实现，具体而言，就是协助本国国民使用当地救济，同时敦促驻在国有关当局公正、合法、友好、妥善处理相关事宜。
第三，根据“私法自治”原则，民事主体可以自由的基于其意志去进行民事活动，个人得依其自主的意思，自我负责地形成其私法上的权利义务。这是一项基本法律原则，旨在保障实践个人的自主决定及人格尊严。而权利与义务始终是对等的。公民可以自由选择海外目的地和在海外的具体行为方式，但应当遵守所在国的法律规定，尊重当地风俗习惯，并对其自身言行依法承担主体责任，这也正是我们常说的“公民是自身海外安全权益的第一责任人”。
因此，驻在国政府、中国驻外外交机构以及海外中国公民自身均对其安全和权益负有相应的责任。
其中，驻在国政府对有关中国公民拥有优先的属地管辖权和保护责任，有义务保护好中国公民的人身财产安全，维护他们的正当、合法权益。
而中国驻外外交机构则可以通过向中国公民提供领事保护与协助的方式，维护他们的安全和正当权益，但这需要在国际法和驻在国法律框架范围内进行，具体则表现为：通过外交交涉和联系，敦促驻在国有关当局加强对该国境内中国公民的安全保护，依法、公正处理涉及中国公民的案件；为他们提供信息咨询、补发证件等领事协助，帮助他们根据驻在国法律和社会实际，妥善处理相关事宜。
而作自身安全权益的第一责任人，海外中国公民则需要关注和遵从外交部门的安全提醒，严格遵守有关国家法律，提高安全防范，合理规避相关风险，在遇到问题循驻在国法律程序维护自身正当权益。
当然，他们可以联系中国驻外外交机构，请求提供领事保护与协助，听取指导和咨询，但需谨记，外交机构的领事保护与协助并不能代替当事人在维护自身安全和权益时应尽到的主体责任和义务。
“目标同步，责任共担”。只有充分明确各方权责义务，有针对性地开展工作，才能更有效地维护好海外中国公民、法人和非法人组织的安全和权益。
希望相关领事保护与协助立法的出台，能进一步强化中国驻外外交机构和每一个海外中国公民和机构的责任意识和法治素养，依法而为，谨言慎行，共同为打造海外中国平安体系增添一分助力。
（原文刊登于《法制日报》2018年5月19日第4版）
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