眾所周知，17世紀英國革命的導火索之一就是斯圖亞特王朝的查理一世與議會之間圍繞徵稅問題而發生的分歧與爭端。財政問題為何引發革命？革命中國王與議會雙方採取了哪些財政措施？這些措施對後來英國的政治、經濟、社會產生了什麼影響呢？英國的財政結構在17世紀發生了深刻的變化，最重要的表現是英國從中世紀的國王財政向現代國家財政過渡，或者說從熊彼得所謂的“中世紀領地國家”走向“稅收國家”（當代學者一般稱之為‘財政—軍事國家’）。[1]革命之前，國王為了增加財政收入而採取了多種複雜的財政措施；在革命過程中，國王和議會雙方為了戰爭而採取的財政措施產生了深遠的影響。內戰爆發（1642年）前，議會控制國王約3/4收入；內戰之後，議會控制國王收入90%，到1690年，提高到97%以上。[2] 也正是在17世紀90年代，國王債務完成了向國家債務的轉變，其標誌是英格蘭銀行的成立。所以，英國革命的重要後果之一便是它的財政—軍事動員能力大大增強；到17世紀90年代，英國開始成為歐洲大國之一，18世紀英國繼續全球擴張，鞏固了在大西洋的貿易和殖民帝國地位，並且擴張到印度洋。[3]
一、 革命前斯圖亞特國王的財政狀況眾所周知，英國革命的重要原因之一就是國王的財政問題無法解決，與議會產生了衝突，最終雙方發生內戰。但國王的財政問題究竟如何引發內戰和革命，則需要予以詳細說明。
James I of England and VI of Scotland (1621)
1603年，伊麗莎白一世女王去世，蘇格蘭國王詹姆士六世繼承了英國王位，稱為“詹姆士一世”（1603—25年在位）。英國進入斯圖亞特王朝時期。大多史學家認為，伊麗莎白一世遺留的債務約40萬英鎊（雖然其中30萬可以由1601年議會批准的補助金予以償還）。[4] 1608年，詹姆士一世的債務達59.7萬英鎊，到1625年，高達100多萬英鎊。[5]查理一世（1625—49年在位）繼位之後，國王的財政狀況不僅沒有得到改善，而且進一步惡化。到1630年，他負債已經超過100萬英鎊，連日常開支都難以支撐。[6]
為什麼英國革命前詹姆士一世和查理一世的財政總是入不敷出呢？
第一，16世紀物價飛漲的餘波未消。持續一個多世紀的物價普遍飛漲，貨幣購買力不斷下降，國王的開支相應地急劇增加。
第二，議會批准給國王的稅收收入不斷減少。它們主要就是“1/15和1/10”稅和“補助金”。 由於“1/15和1/10”稅從中世紀就固定了各地應該繳納的數量，每次只能徵收到3萬英鎊左右；[7]補助金需要地方官吏評估納稅人的財富，估稅結果交到財政署；財政署再委派另一批官吏到各地徵收，由於逃稅嚴重，因此補助金的稅量也不斷下降。如薩福克郡某地，1557年，有66人估稅為67英鎊土地、454英鎊財產；但是到1628年，該地只有37人被估稅，其土地價值為54英鎊、財產只有23英鎊。[8]伊麗莎白一世統治時期，1559年，一次“補助金”能帶來14萬英鎊，但是到1601年，它只能帶來8萬英鎊。[9] 詹姆士一世時期，補助金的逃稅情況更加嚴重。1615年，一名年收入1000英鎊的鄉紳的估稅價值只有20英鎊。[10]所以，議會批准的稅收逐漸變得沒有財政價值了。
第三，王室領地不斷出售，來自它的收入也隨之減少。自從都鐸王朝亨利八世（1509—1547年在位）宗教改革沒收了大量修道院土地以來，這些土地就變成了王室領地。為了應付財政支出，亨利八世及其後的國王都出售王室領地。1603—1621年，王室領地收入又減少了1/4。詹姆士一世通過變賣土地來緩解財政壓力。他在位期間大約平均每年賣土地的收入超過2.7萬英鎊，賣地所得總共約65萬英鎊。[11]1649年，查理一世被處死之後，議會拍賣王室領地，價值不足200萬英鎊。[12]
第四，宮廷開支劇增。國王宮廷的正常開支包括王室成員的日常開支、王廷官吏的俸祿等。詹姆士一世即位之初，就為自己、王后安妮和他們的3個孩子各建立了一個王廷（Royal Household），三個王廷的食物每年就達8萬英鎊。[13]因此他不僅增加了王廷官吏人數，而且提高了官吏們的俸祿。從為王廷服務的騎士人數即可看出。伊麗莎白一世在位44年裡，封騎士878人；斯圖亞特王朝早期，封騎士3281人。[14]1603年，財政署支付的王廷官吏俸祿和年金為2.7萬英鎊，到1608年則上升為6.3萬英鎊。詹姆士一世的整個王室開支由在位第一年的86720英鎊上升到1610年的113099英鎊。[15]查理一世統治的30年代，每年除了支付俸祿4.16萬英鎊外，他還要支付官吏的年金和養老金13.11萬英鎊。整個17世紀30年代，查理一世支付給官吏們的總開支為35萬英鎊，而其收入為61.8萬英鎊。[16] 賞賜寵臣也是王廷開支的重要組成部分。詹姆士一世統治初期，慷慨賞賜寵臣和王廷官吏： 1603年為11741英鎊，1611年則達到78971英鎊19先令11便士。[17]
Portrait of King Charles I by Anthony van Dyck
二、 革命前斯圖亞特國王的財政措施與任何時代任何國王一樣，斯圖亞特王朝早期的詹姆士一世和查理一世都採取了開源節流的財政措施。
最簡單的節流方法就是削減開支。1629年，查理一世的新任國庫長理查德·韋斯特（Richard Weston）發動了對海軍和法律部門、宮廷開支的調查，結果發現，王廷開支佔國王收入的40%左右，節省開支的重要方面是削減食物、飲料和娛樂。[18]但是，這些削減開支的措施都是短期有效的，真正長期有效的削減開支措施應該是減少王廷官吏、領取年金者的人數、官吏和寵臣的人數，因此斯圖亞特王朝早期，財政節流措施難以到位。
開源才是最重要的財政措施。國王的財源大致來自兩類：一是議會批准的稅收，二是國王財政特權帶來的收入。如前所述，“1/10和1/15”稅、補助金幾乎沒有增長的餘地，所以經過議會批准而國王可以終身徵收的關稅就成為國王增加收入的重要來源。1608年，詹姆士一世頒佈了新的“關稅率”（Book of Rates），仔細地修改了一些商品的關稅，對新的進口商品徵收額外的關稅，合計對1400多種進出口商品徵收關稅，每年可以獲得6萬多英鎊。[19]到30年代末，關稅收入每年超過20萬英鎊。[20]但是1640年，議會廢除了國王即位就被授予終生徵收關稅的權利，而改為每年經過議會批准，國王才可以徵收關稅。
當這些稅收無法滿足國王的財政需求時，他們就不得不採用國王的財政特權來增加收入。詹姆士一世和查理一世是英國曆史上最後利用財政特權擴大收入的國王。
監護權是給國王帶來不少收入的財政特權之一。如1617—22年，詹姆士一世利用監護權獲得3.5萬英鎊；而1638—40年，監護法庭帶給查理一世的收入達到8.3萬英鎊。[21]由於國王的財政特權收入不受議會控制，所以早在1610年，議會就向詹姆士一世提出，如果他放棄監護權和採買權，那麼議會每年批准他徵收20萬英鎊正常收入，這就是所謂“大協議”（Great Contract）。但是雙方都對此提議表示不滿意。國王認為20萬英鎊太少了，而下議院則認為代價太高，請求國王不僅放棄監護權和採買權，而且放棄徵收新關稅。最後“大協議”不了了之。
於是詹姆士一世和查理一世繼續通過行使封建財政特權而獲得收入。第一種方法就是“強封騎士”。從理論上說，所有年收入40英鎊以上者必須在新國王加冕典禮上宣誓成為騎士，沒有履行該義務的人應該被處以罰金。但是，由於16世紀的物價飛漲，許多人發現年收入40英鎊根本成不了騎士。伊麗莎白一世和詹姆士一世都沒用過這項特權，但是查理一世任命了一批官吏，讓他們鑑別各地的“騎士”人數，對不接受“騎士”封號者予以處罰，結果全國有9000多人被罰，共獲得約17萬英鎊。[22]另一個財源是“王室森林罰金”。王室森林的邊界在12世紀亨利二世統治時期（1154—1189年）就已經劃定，居住和農牧於王室森林內的人都被認為是非法。大多數違反王室森林法的人都沒有意識到，有的人甚至幾代都生活於此。在王室森林裡圈地、從事農業、開發森林中的自然資源的人都受到處罰。正如強封騎士一樣，實施森林法不是為了司法糾錯，而是為了給國王籌款。[23]第三種方法是出售商品壟斷權。如通過出售“肥皂”壟斷權，1636年就給查理一世帶來2.9萬英鎊。1634年，查理一世甚至利用“不服國教”[24]罪而獲得罰金7000英鎊。[25]
最著名和最有利的國王財政特權收入是“船金”。“船金”是一種非議會稅。自英國金雀花王朝（1154—1399年）起，國王要求沿海城鎮和郡在戰爭時期裝備船隻，這個義務有時被折算成貨幣。雖然中世紀後期議會多次認為不經過議會同意而徵稅是非法的，但是徵收“船金”的權利從未被國王完全放棄。1629年，查理一世解散了議會，開始了長達11年的“個人統治”。在此期間，查理失去了來自議會批准的稅收，被迫把徵收“船金”當做權宜之計。1634年，查理一世連續6年發佈令狀，要求徵收“船金”。1635—37年，交納人數佔應交納人數的97%，每年帶來20萬英鎊。但是，由於查理一世把“船金”徵收範圍擴大到非沿海地區，因此遭到了激烈反對，其中最著名的是1637年爆發的“約翰·漢普頓案件”：下議院議員約翰·漢普頓因為拒絕交納“船金”而被法庭審判，他認為“船金”是一種超越議會批准的稅收，所以拒絕交納。雖然12名法官中有7名判決他有罪，但是當時許多人認為漢普頓輸了官司，但是贏得了道義上的支持和同情。“漢普頓案件”後，1638年“船金”交納人數下降到80%，1639年下降到20%。[26]1641年，“長期議會”通過“船金法案”，宣佈“船金”為非法稅收。
John Hampden
三、英國革命中的稅收從內戰爆發到復辟（1642—1660年），英國議會和革命派領袖克倫威爾都感到斯圖亞特王朝早期的財政措施無法滿足實際需要。1643年，為了進行內戰，議會開始徵收兩種新稅：消費稅（excise）和“月課”（monthly assessment）。由於這兩個新稅種的引入，英國史學家克里斯托弗·希爾甚至認為中世紀英國的財政終止於1643年。[27]
消費稅可以分為3類。最重要的是食品稅：啤酒、淡啤酒、澱粉和蜂蜜酒。1644年，此類消費稅中還增加了肉類和食鹽；第二種最有利可圖的消費稅是對特定的進口商品和出口商品徵收的附加稅，其中出口消費稅帶有懲罰性質，目的是切斷保王黨人的後勤供應。第三類包括對國內製造品徵收的消費稅：明礬、綠礬、“蒙茅斯帽子”、啤酒花、藏紅花、澱粉和絲綢等。1645年，第三類消費稅中又增加了以下商品：鉛、黃金、白銀、銅線、玻璃、亞麻籽、鯨魚、沙丁魚、各種油料、絲綢、肥皂、進口呢絨、鰻魚等。[28] 1653年9月到1660年3月，共計徵收消費稅2322729英鎊，年均387121英鎊。[29]消費稅從此成為英國財政體系中舉足輕重的一部分。[30]
革命時期引入的第二種新稅是“月課”。內戰和共和國時期，議會批准給國王的“1/10和1/15”稅、補助金都被取消，代之以“月課”。因此“月課”是一種多來源的直接稅。“月課”是一種以仿照“船金”而徵收的土地和財產稅，是以“每年地租、年金和官吏俸祿的真實價值”為基礎的稅收。1643年首次徵收。從此“月課”的沉重負擔落在商人和小地主身上：英國鄉紳階層首次成為主要的納稅人。1643—46年，地主家庭收入的1/4用於繳納“月課”，50年代，收入的1/8用於繳納“月課”。[31]雖然從稅收觀念和徵管方法看，“月課”都沒有什麼創新之處，但是它預示了英國18世紀的土地稅和19世紀的個人所得稅。
portrait of Oliver Cromwell
註釋[1] D’Maris Coffman, Excise Taxation and the Origins of Public Debt, Macmillan Publishers Limited, 2013, p.1.
[2] Michael J. Braddick, The Nerves of State: Taxation and the Financing of the English State 1558—1714, Manchester University Press, 1996, p.13.
[3] Barry Coward, A Companion to Stuart Britain, Blackwell Publisher Ltd., 2003, p.69.
[4] Angus Stroud, Stuart England, Routledge, 1999, p.12.
[5] Angus Stroud, Stuart England, Routledge, 1999, pp.30—33.
[6] Angus Stroud, Stuart England, Routledge, 1999, p.57.
[7] Angus Stroud, Stuart England, Routledge, 1999, p.13.
[8] Christopher Hill, The Century of Revolution, Routledge, 2002, p.52.
[9] Angus Stroud, Stuart England, Routledge, 1999, p.12.
[10] Christopher Hill, The Century of Revolution, Routledge, 2002, p.52.
[11] B.E.V.Sabine, A Short History of Taxation, London: Lexis Law Publishing, 1980, p.83.
[12] Christopher Hill, The Century of Revolution, Routledge, 2002, p.47.
[13] Linda Levy Peck, Court Patronage and Corruption in Early Stuart England, Academic Division of Unwin Hyman Ltd., 1990, p.36.
[14] Linda Levy Peck, Court Patronage and Corruption in Early Stuart England, Academic Division of Unwin Hyman Ltd., 1990, p.32.
[15] Linda Levy Peck, Court Patronage and Corruption in Early Stuart England, Academic Division of Unwin Hyman Ltd., 1990, p.34.
[16] Linda Levy Peck, Court Patronage and Corruption in Early Stuart England, Academic Division of Unwin Hyman Ltd., 1990, p.36.
[17] Linda Levy Peck, Court Patronage and Corruption in Early Stuart England, Academic Division of Unwin Hyman Ltd., 1990, p.35.
[18] Angus Stroud, Stuart England, Routledge, 1999, p.57.
[19] Angus Stroud, Stuart England, Routledge, 1999, p.31.
[20] Angus Stroud, Stuart England, Routledge, 1999, p.58.
[21] Angus Stroud, Stuart England, Routledge, 1999, p.58.
[22] Angus Stroud, Stuart England, Routledge, 1999, p.58.
[23] Angus Stroud, Stuart England, Routledge, 1999, p.58.
[24] 英國宗教改革後，有句諺語說，“星期五吃魚的人”就是指天主教徒，或“不服國教者”。
[25] Angus Stroud, Stuart England, Routledge, 1999, p.59.
[26] Angus Stroud, Stuart England, Routledge, 1999, p.59.
[27] Christoper Hill, Reformation to Industry Revolution, New York, Penguin, 1969, p.180.
[28] D’Maris Coffman, Excise Taxation and the Origins of Public Debt, Macmillan Publishers Limited, 2013, pp.8-9.
[29] D’Maris Coffman, Excise Taxation and the Origins of Public Debt, Macmillan Publishers Limited, 2013, p.150.
[30] 約翰·克拉潘：《簡明不列顛經濟史》，上海譯文出版社，1980年，第398頁。
[31] Christopher Hill, The Century of Revolution, Routledge, 2002, pp.157—158.
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