（本文發表於《財政監督》2018年第2期。）
【摘 要】本文基於20世紀以來中國追求現代化之路上的歷史演進，提出“現代國家治理”的核心理念就是要在創新之路上“攻堅克難”實質性地推進改革以對接現代化“中國夢”目標。本文認為，政治體制改革是當前中國改革繼續推進的最主要難點和須衝破的阻礙因素，需要借鑑“美國進步時代的啟示”，通過以財稅改革實際上促進中國政治體制改革和為全面改革充當先行軍。針對十八屆三中全會後三大財稅改革面臨的問題，本文討論了進一步推進財稅改革的方向、要領，並強調要用制度創新打開科技創新、管理創新的空間，為跨越中等收入陷阱提供足夠支撐力。
【關鍵詞】現代國家治理 財稅改革
黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中，最濃縮的治國施政核心理念是“國家治理體系和治理能力的現代化”，即“現代國家治理”。這個核心理念的新意首先表現在“治理”上，而不是過去常說的政府管理調控的“管理”。“管理”強調的是各級政府自上而下的管控，而“治理”更為強調的是政府和非政府的多元主體之間，更多平面展開、充分互動，把管理和自管理、組織和自組織、調控和自調控結合在一起，釋放一切潛力、活力，調動一切可以調動的積極性，解放生產力。這所涉及的，必然是一系列相關制度安排和機制聯結的創新，即除舊佈新，革故鼎新。
一、“現代國家治理”理念的歷史背景及核心
核心的治國理念從管理轉為治理，其背景及取向是要完成中國的現代化。“現代國家治理”以現代化為取向，就是要解決中國作為世界上唯一一個古老文明形成以後沒有中斷的國度，在工業革命以來明顯落伍情況下，怎樣重新實現偉大民族復興的問題。
（一）20世紀三件大事開啟了中國現代化之路
鴉片戰爭標誌著中國近現代史拉開帷幕，後面一路走來，是積貧積弱，落後捱打，幾乎要亡國滅種。在甲午戰敗的強烈刺激之下，中國實施了仿效日本明治維新的戊戌變法，但百天出頭就歸於失敗。
20世紀發生的三件大事，標誌著中國尋求現代化之路上的歷史演進。
第一件大事是辛亥革命。它推翻了千年帝制，但“走向共和”的目標卻遲遲不能實現。
第二件大事是1949年建立中華人民共和國。這件事解決了孫中山先生提出的“三民主義”中的“民族”的問題，使世界第一人口規模的民族國家終於在主要版圖上擺脫了內戰和外部強權干涉的局面，可以在站穩腳跟之後，以“一五”時期為啟動標誌，開始大規模經濟建設，開創中國特色的加快工業化道路。
第三件大事就是改革開放。從工業化走向現代化，在取得一系列成績的過程中也相當坎坷，既有慘痛的“大躍進”的教訓，更有“十年文革”浩劫。即便如此，在1964年召開的第三屆全國人民代表大會上，當時的最高決策層明確地提出了我國要在2000年實現工業、農業、國防和科學技術的現代化，簡稱“四個現代化”。但假如沒有第三件大事發生，現代化這條道路還是遲遲走不通。在文革造成國民經濟瀕臨崩潰的邊緣之際，終於歷史提供了機會——粉碎“四人幫”、鄧小平復出，改革開放使中國尋求民族偉大復興這條路，有可能越走越寬。
（二）市場在資源配置中發揮的作用
到了黨的十八屆三中全會，在新的歷史起點上做出了改革深水區通盤的頂層規劃，“現代國家治理”的核心理念就是要在創新發展之路上承前啟後、繼往開來、披荊斬棘、過險灘、啃硬骨頭，“攻堅克難”實質性地推進改革，以對接現代化“中國夢”目標。
跟著“現代國家治理”，要強調的是《決定》中多次出現的“現代化市場體系”。《決定》中突破性地表述了市場在資源配置中發揮“決定性作用”，這一認識來之不易。1987年，黨的十三大報告提出：“新的經濟運行機制，總體上來說應當是‘國家調節市場、市場引導企業’”，“大力發展有計劃的商品經濟”，這是一個“間接調控”的認識框架。1992年，鄧小平“南巡”確立了市場經濟目標模式，“要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”被寫入黨的十四大報告。又經過二十多年的反覆探索，十八屆三中全會提出“市場在資源配置中發揮決定性的作用”，這就終於把“中國特色社會主義市場經濟”裡面“市場”的作用闡釋到位了。
在市場經濟中，資源配置由市場發揮決定性的作用，而政府亦要“更好發揮作用”。從全局來說，政府的作用是輔助性的，不能在全局資源配置中唱主角，而市場是決定性的，這是我們思想進一步解放的一個基石。當然實際生活中，情況遠比這樣的表述更加複雜。市場不是在一切場合、一切事情上決定一切，某些事情還必須由政府主導，比如維護社會公平正義，克服市場缺陷，扶助弱勢群體，給予特定的不可缺少的產業政策和技術經濟政策方面的政策引導，並建立與市場兼容的機制予以實施，這都是非常具有挑戰性的任務。還包括我國現在推行的PPP模式，在對政府和企業的關係劃清邊界的基礎上，在特定的公共工程、基礎設施、產業新城建設運營、國土連片開發等重大的事項上，政府又可以與企業以合作伙伴關係共同去從事開發建設。這些都是正確處理政府和市場關係必須要解決好的現實問題。
（三）混合所有制是現代國家治理的一個“微觀縮影”
在“現代市場體系”的產權機制、產權基石層面，《決定》指明企業改革要主打混合所有制。實際生活中，這一向是充滿爭議的問題。現在有些情況確實讓人困惑，但是混合所有制這條路，從基本邏輯來講，是非常符合現代市場體系發展方向的。
混合所有制的改革就是微觀主體層面上“現代治理”的一個縮影，因為是把一個產權非常清晰的現代企業制度產權結構裡的股權，處理為公的股和非公的股、國的股和非國的股，可以充分混起來的一種包容性的增長模式。這種包容性增長在一個個微觀主體層面如果變成現實，國家治理的現代化當然就得到了微觀機制的強有力的和普遍的支持。
前面提到了PPP模式創新，其中就涉及到SPV（特殊項目公司）。這個特殊項目公司就必然是混合所有制，裡面可以有一定的政府股份，但一般比重較小，大量其他股份是社會資本，由非政府主體持有。這種混合所有制在實際生活中相對容易實施。我們應注重這種創新發展與制度建設的機遇與空間。
二、以財稅改革為突破口實現國家治理現代化
《決定》作為最高層級的指導文件，前所未有地專門提到“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，要求“建立現代財政制度”。從研究者的角度來看，這在學理上是非常嚴謹的。財政是一個“以政控財、以財行政”的分配體系。按照規範性的思路來說，所有的社會公共資源配置，都需要有一個預算形式表現出來的相對應的財政分配。國家政權體系的“以政控財”，首先是表現為各級政府以社會管理者的政治權力掌握、協調社會總產品中間的一部分，這一部分在現代經濟生活中必然以價值形態的財力表現出來，實際上代表的是可分配資源。從國有資產管理體系看起來，國家持有的是國有資產的最終所有權，所以可以參與國有企業的分紅，即國企的資產收益分配。但是政府成為國有資產最終所有權的代表，是憑藉其政治權力，依靠共產黨執政黨的公權力地位。因此，可以說在這種執政的情況下，政權體系就要作為國有資產的出資人去行使資產所有權所應該體現的資產收益分配權。說到底，首先是一個“以政控財”的問題。而“以財行政”，則是用這些公共的資源，由財力表現的這樣一部分可分配的社會產品，去履行政府應該履行的職能。對於政府“以財行政”的職能定位，改革開放後已探討多年，首先要滿足社會公共需要，即要儘可能地按照社會發展的客觀要求，由政府牽頭組織和提供好公共產品、公共服務。當然在中國特定的情況下，並不限於公共服務問題，政府的一些政策的傾斜支持，前面說到的不可缺少的產業創新發展中合理的產業政策、技術經濟政策的引導等等，也都在政府的職能範圍之內。這裡面還要掌握好合理的分配順序。這些總合起來，也就是財政體系要解決的分配結構問題。
（一）實現現代國家治理需要在政治體制改革上有突破
一個國家如果要尋求現代國家治理，進入現代化的狀態，財政分配的體系也必須現代化，這是一個基本邏輯。對於全局的意義，就是討論財政問題要“跳出財政看財政”。我們提出要確立公共財政的概念，要求確立現代財政制度的改革導向，就必然牽涉到制度優化、去除制度弊端的問題。
十八屆四中全會明確“全面依法治國”的要求，這是“現代政治文明”的問題，顯然要實施以現代政治文明為取向的體系建設。這就把十八屆三中全會以經濟改革為重點的改革安排，進一步推到了經濟、司法、行政，乃至政治體制改革概念之下的全覆蓋框架。
“全面改革”實際上是不可避免地涉及經濟改革還有其他配套的改革，包括政治體制改革，這也是當前中國改革繼續推進的最主要難點和須衝破的阻礙因素。
（二）以財稅改革實際上促進中國政治體制改革和為全面改革充當先行軍
十八屆五中全會在哲理層面上總結提出“現代發展理念”：以創新發展為第一動力，帶動協調發展、綠色發展、開放發展，落實到人民群眾對美好生活的嚮往要變為現實的共享發展。現代發展理念特別強調第一動力是創新，落到人本主義的立場上，發展的歸宿就是共享。
習近平總書記已指明，中國的和平發展、和平崛起，是“人類命運共同體”概念之下和其他經濟體共贏的發展。這可以追溯到中國古老文明中的大同理念，也可以追溯到人類文明核心價值觀裡面包括的“民主、自由、法治”等等，都是在這樣一個現代發展理念體系裡面所覆蓋的。
我們現在於尋求發展中走到了改革的深水區，實質性的改革步履維艱，財稅改革進度與中央要求的時間表相比已明顯滯後。但是仍要盡全力積極往前推進。
十八屆三中全會《決定》通過後，政治局首先審批通過的是財稅配套改革方案。從財政改革入手，符合財政的特殊地位，也和我們原來幾輪的改革切入點高度一致。
上個世紀改革開放啟動的時候，微觀層面的切入點是在農村，首先容忍而後鼓勵了聯產承包責任制，使農村改革迅速地取得了成果；在企業方面，通過企業基金、利潤留成，然後實行利改稅，使得企業按照商品生產經營者的市場主體定位發展，來煥發活力；局部的率先動作則是以深圳“撞擊反射式”的試驗為代表，倒逼出來特區和沿海率先開放。
改革開放最開始時，已經認識到中國不可能把整個社會再生產按“停車檢修”的方式搞“大爆炸”式的改革，也無法設計出一個全面改革的施工操作藍圖，因此，需要找到突破口。除了微觀層面的、局部的這些改革舉措之外，宏觀層面在摸著石頭過河、以財政服務全局的情況下，首先選擇的突破口是財政體制實行“分灶吃飯”，由財政分配的突破，拉開整個體制的鬆動空間，後面在計劃、投資、人事、勞動、金融、外貿等領域，使原來那種高度集中的控制跟著鬆動，之後用雙軌制相伴隨去允許地方、基層試錯，在彈性空間裡面打開新局面。這就是第一輪改革中由財政在宏觀層面上首先實施的行政性分權改革。
1994年，南巡確立的市場經濟所要求的間接調控框架，必須實行分稅制，這才是“經濟性分權”，財政改革再一次為全局提供了一個突破口，進而打開後面的空間。再以後就是貨幣政策和財政政策兩大政策得以在間接調控體系中實施經濟手段為主的調控，基本走上了與市場經濟同一個大路徑的間接調控這條道路了。
十八屆三中全會之後，是再一次讓財政合乎邏輯地充當整個全面改革配套部署之後一個先行軍的角色。中央首先通過財稅配套改革方案，把這一改革作為重頭戲，拉開一系列改革的序幕。其後的改革也緊鑼密鼓地跟進部署：多少年不敢動的公車改革終於下決心推動，戶籍制度改革、土地流轉制度改革、司法改革、價格改革、國企改革、反腐深化等等，都是作為一個個的重點事項在依次部署和推開。這一進程，實際上涉及包括政治體制改革的配套改革的方方面面。
三、十八屆三中全會後財稅改革的主要任務
2014年，中共中央政治局審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》（以下簡稱“《方案》”）提出，應當重點推進三個方面的改革：
（一）預算管理制度改革
1、提高預算的透明度與完整性。預算是財力安排的計劃形式，是我國政府在每個自然年度都要有的收支安排的文本。現代意義的預算對於政府履行職能不可或缺。歷史上，政府曾在很長時間沒有規範的預算。西方世界在資產階級革命以後，開始對具備一定透明度的預算有了明確要求。美國是在“進步時代”的發展過程中，形成了現代意義的預算體系。
《方案》所列預算管理制度改革的第一條就是“完善政府預算體系，積極推進預算公開”。政府所有的收入和支出都要納入預算管理公之於世，少數涉密的除外。實際上，除了國防、外交兩個涉密單位外，所有中央各部、委、辦等機構的部門預算，近年都已在網絡上公開。同時，要求地方政府也要跟進。在對預算透明度的要求之外，十八大還提出了全口徑預算，要求政府所有的財力都必須在預算中體現。經過多年改革探索後，財政部已在2012年明確提出不再允許存在“預算外資金”概念。至於“小金庫”，也就是所謂“預算外的預算外資金”——“制度外資金”，早就已經明確了其非法地位。經過了幾輪清理，情況也已得到整體改善。所以，現在既無“制度外資金”又無“預算外資金”，我國的預算，已表現為一套完整全面反映政府財力的預算體系。
預算透明度和完整性的意義何在？從歷史上來看，歐洲在資產階級革命前的預算被稱為“王室預算”。王室有收支計劃，但沒有對社會公佈其信息的義務。資產階級革命之後確定了一個“無代表不納稅”的基本原則，行公權的政府“錢從哪裡來”，首先要跟公眾交流以後形成一個基本共識並且將之法律化。這就是歷史的進步。稅收法定、信息公開，是解決“錢從哪裡來”收入這一側的問題，必然跟著要解決“用到哪裡去”、“怎麼用”的支出側的問題，收支合在一起，概念便是“公共財政預算”。
再來看美國的歷史。美國在1880年前後，經濟發展勢頭已很猛，但在制度管理上還有過一段混沌時期。學者王紹光教授寫過《美國進步時代的啟示》一書，曾引起決策層的高度重視。他開宗明義地講，1880年前後美國社會面臨的問題跟當下中國非常相似，經濟發展勢頭正勁之時，也表現出一系列的社會矛盾，比如官員可以很隨意地設立各種各樣的收費，苛捐雜稅滿天飛、不給錢不辦事、給了錢亂辦事等等；老百姓越來越多地要求瞭解情況，政府並不能簡單地、自覺地順應老百姓的要求，因此就產生了種種矛盾，還有頻發的災難性的事故。
那麼，美國人是如何擺脫這種混沌局面的？美國現在是世界頭號強國，雖然也有自身的一些問題，但綜合國力位列世界第一，此前的發展必然有值得肯定之處。美國經過1880-1920年40年左右的進步時代，也並沒有設計出一個正面表達的政治體制改革方案，而是通過一系列改良色彩非常濃厚的手段，實現規範化、法治化。
這裡有一個事例：1911年美國紐約曼哈頓下城區三角襯衫廠發生一起火災，燒死了百多名工人，其中還有不少童工。美國當時正處於血汗工廠時期，然而這場大火震撼了全美。此後，美國開始立法明確規定，只要是多層建築，外部就必須懸掛金屬疏散梯（延續為後來摩天大樓裡的疏散通道，這項法律可以在進步時代找到源頭）。在不幸事件發生、矛盾問題暴露以後，人們就會認識到要做一些事情“亡羊補牢”。在火災之後，通過法治化的途徑去解決問題，亡羊補牢而有效防範以後的矛盾與風險，這個路徑是值得稱讚的。
美國按照同樣的邏輯來處理公共資源配置的問題。公眾參與的博弈中，關於政府怎麼收稅的問題，到1913年，終於形成了很清晰的個人所得稅的法律規定。從個人所得稅確立以後，一直到現在，美國聯邦政府的運作就主要依靠個人所得稅這一大宗財源，再加上社保體系中的工薪稅。世界頭號強國的中央政府主要依靠這兩大直接稅，這跟中國的情況大相徑庭（中國中央政府的第一大稅為增值稅，是間接稅）。在這前後，美國地方基層的政府也在博弈之中確立了政府履職運作的大宗、穩定財力來源，主要是靠直接稅中的房地產稅。
在當時的美國，新聞業、報業發展起來以後，媒體容易處於挑刺的狀態，發起了“扒糞者運動”，專挑政府的毛病。這種情況下，政府就要更規矩地做事，錢怎麼來，錢來了後怎麼用，收支都要有法規，這就變成了預算的規範。預算通過議會或各個地方立法機構審批後，就成為具有法律效力的執行文件。所以預算的形成機制非常重要。
首先是在1920年，當時佔美國GDP一半以上的紐約，率先形成了現代預算的基本模板。所謂現代預算的基本特徵就是事前決定，公眾參與，規範決策，一旦決定以後就要嚴格執行，還可以實施問責。這在當時的美國似乎也是破天荒的創新，以後就形成了通行的情況。一直到現在，美國聯邦、州、地方三個層級的預算大體上都是這樣的標準形態。
其次，還有一個重要的發展是滾動式預算。美國聯邦政府的預算一編五年，每一個年度結束後做當年的決算，繼續向前延伸做五年的預測與預算編制，這樣不斷地滾動往前走，讓公眾可以看清楚，不僅是政府眼下做什麼，還有未來這五年內要做什麼。州一級政府預算一般是三年滾動。
筆者1988—1989年在美國匹茲堡大學做訪問學者時，在專門的政府書店裡三點幾美元可以買到一本簡版的聯邦政府財政預算文件。筆者還曾寫信給賓夕法尼亞州的財政部門，申請查看財政預算信息，沒幾天他們就寄來厚厚的兩大本相關材料。這背後的邏輯，就是要讓老百姓知情，而知情以後就有監督權和質詢權的行使了。
在中國，最早要求政府把預算信息亮出來的是深圳的一位海歸企業家吳君亮。他自2006 年開始就向十幾個中央部委、地方政府提出了查看預算報告的申請，促成了中國第一次預算公開。當然這一舉措不能說對推動制度進步一下就能有多大的作用，但與財稅體制改革中預算“透明度”的問題方向完全一致。
廣州可能是全國最早回應人大代表對預算質疑的城市。有人大代表質疑廣州市對市裡機關幼兒園的高額撥款一事。廣東省財政廳、廣州市財政局對此作出了回應，表示這是“歷史遺留問題”，並承諾“將逐漸取消”。有所解釋後，人大代表得到了一定的滿足，但這之後還會生成一個新機制——對政府是否能兌現改革承諾進行監督。從這個角度可以很清楚看到，有了透明度就會有公眾的知情權、質詢權、建議權、監督權。看起來是一個技術性的透明度的問題，其實是公共資源分配機制的合理化問題，是“以政控財、以財行政”的體制優化問題，非同小可。近年中國在這方面有一些進步，但要達到理想的狀態還要假以時日。
在預算公開方面，現在有明確的要求：中央級部門預算掛在網上，並要求提高細緻程度，要曬到項級科目，地方以後也要照此辦理，或早或晚除了保密事項要全部掛到網上。有些公共財政改革比較早的試點地區，比如河南省焦作市，就把這些信息全部掛在網上，並且安排在一些特定的場合，老百姓可以索取這些文件。
國家預算非常重要，從中可以看出政府活動的範圍和方向。全口徑的預算表現了國家各級政府活動的範圍、方向、各種各樣的政策要領和一切由預算信息所伴隨的收支細節。老百姓有了知情權，再通過合理的制度安排，讓公眾意願能夠形成“走向共和”概念之下的最大公約數，來落到預算文本上，那就是實現著人民群眾當家作主的決策權，當然這還是一個要努力實現的理想境界。
中國有了這樣一個預算改革的趨向，在實際工作中還要解決一些現實問題。以海南省公費接待問題為例。海南省是反季節氣候，大陸到冬季的時候，海南省的氣候是最宜人的。這種情況下，海南省每年十月到第二年春節前後都是接待的高峰期。按照過去“對口接待”的潛規則，每一行政級別的人都由相應級別的政府部門來接待，但接待費卻無法按正常差旅費標準收取，最後只能通過其他途徑進行調整，以潛規則強制替代明規則。而中央明確要求信息公開以後，接待費用必須在部門預算裡公佈，這就倒逼海南省改變過去的潛規則。具體還會有一個摸索的過程，但是可以看出，一項原則性的改革後面一定會涉及到制度，這個制度不管是明的還是暗的，在觸碰到以後，就需要思考能不能按照現代化的趨向，形成一個有利於公共利益最大化的制度安排。
2、形成預算體系，支出一般不再做“掛鉤”安排。從透明度到完整性的具體操作考察，我國現在的預算體系有四個相對獨立的部分。一是過去每年都由地方和中央財政部門的負責人對人大報告的一般公共支出預算。二是國有資本預算，這當中最引人注意的是，國資管理體系集中起來的資產收益怎麼分配。三是基金預算，特別是像深圳這樣的地方，基金預算作用很大。土地批租的收入、各種各樣行政收費，都要包含在基金預算中，納入預算體系——由於基金預算有特殊性，不能簡單放在一般收支預算中。四是現在已經在編制、以後要全面覆蓋的社會保障預算。
這四個預算合在一起是全口徑的預算體系。所有的政府財力都要進預算，這是基本的原則，而且以後不再強調專項支出和政府收入的掛鉤，這一點會引起各個部門的不同想法。過去因為強調一些部門的特殊意義與重要性，先後形成了一些“法定支出”要求，比如公共部門教育支出必須達到年度GDP的4%。另外的農業、科技、計劃生育、精神文明等也都有掛鉤的要求。後來發現，從中央的角度看，整個國家的預算有48%已被固化，就是被這些“掛鉤”鎖死。有些掛鉤從邏輯上講也是有問題的，比如科技領域，要求科技投入資金增長的幅度超出一般支出的增長幅度，但沒有說超出多少年。如果每年都超出，這一塊的比重就會不斷上升，最後其他部分就會趨向於無窮小。這些掛鉤原則當時都寫入了紅頭文件，具有法律效力。十八屆三中全會明確提出以後原則上不再做這種掛鉤的處理，以體現理財的規律，根據不同年度和具體情況統籌協調，這是一個進步。
3、跨年度滾動預算和嚴格執行預算。美國聯邦政府的滾動預算特別符合統籌協調、瞻前顧後、綜合平衡的原則。目前，中國還不能達到五年滾動預算的要求，經過多年的探討與努力，十八屆三中全會後下決心先實行三年滾動預算，這三年的預測也非常考驗我們的能力,有困難和困惑，但總的來說要往這方面努力。
美國在預算執行方面特別嚴格。預算安排以後，即使實際情況發生變化，在預算調整程序完成之前，負責預算的官員在預算執行系統中是無權改變操作方式的。美國國會圖書館是全球最大的圖書館，有幾千名僱員。其中，負責圖書管理的工作人員有幾百人，剩下的幾千人是美國國會請來的各種類型的專家，包括經濟預測、政策分析、數據處理等方面。這些專家在國會圖書館編制下，配合美國參眾兩院的預算專門委員會，跟總統預算辦公室與財政部“真刀真槍”、逐條逐款討論聯邦預算的合理化。因此可以理解，他們總是提前一年半就開始編制預算，經過這麼多步驟，耗費大量人工與成本，由此確定下來的預算，當然要嚴格執行。
從“美國進步時代的啟示”出發來考慮，中國的政治體制改革如果沒有得到一個正面設計的方案，是否可以抓住預算透明度、預算體系、預算和公眾之間信息交流與良性互動，爭取走出中國式進步時代的預算制度建設之路？同時帶出的就是經濟、社會生活民主化、法治化，這是一個符合“建設性”取向的思維角度。
此外，預算改革中，在完善轉移支付等方面，我們可以做的事情很多。規範地方債務也是這幾年的熱點，在新預算法中已經作出修訂，明確了地方債怎麼借、怎麼用、怎麼還。關於稅收優惠的規範，也在逐漸推進中。這些改革要求與實踐，體現著近些年來的進步，但深化改革也任重道遠。
（二）稅制改革
人類社會是被分為一個個主權國家的，這些主權國家要運轉，要形成公共服務供給能力和保障公共安全，就必須要有國家各級政府的公共權力來維護社會秩序，解決公共問題，讓大家得以共同生活。
政府的運轉是有成本的，這個成本的主要體現就是稅。稅如何合理地徵收、使用，是整個制度體系要解決的問題。西方推崇一句話叫做“世界上唯有死亡和稅收無法逃避”。必有的稅收，需要動態優化。稅制改革關係到各個企業和自然人，解決的是政府“錢從哪裡來”的問題，也內含著稅收調節功能怎樣優化的問題。
1、營改增。談我國的稅制改革任務，首先要說的是“營改增”。這是這幾年政府減稅的重頭戲。2016年5月1日，營改增以軍令狀的方式全面實施，現在還在進一步優化和解決一些收尾的問題。雖然已經全覆蓋了，仍然有一段時間把營改增稱為改革試點，體現了一種謹慎的態度。
這其中還有一些不周到、不合意的地方，不必諱言。筆者在調查過程中也瞭解到很多情況，但是總體來說對營改增還是要肯定。營改增打通了現在我國以間接稅為主的第一大稅種的抵扣鏈條，不再使服務業感覺有重複徵收。營業稅將不復存在，以後都按照增值稅處理，打通抵扣鏈條和消除重複徵收因素以後，便鼓勵了專業化細分，併為企業發展營造一個強化“稅收中性”特點的環境。
當然，也不能說完全達到中性，但比原相對複雜的稅制方案，稅收中性程度提高了，更符合市場經濟要求的公平競爭環境。另外可以促進企業專業化細分和升級發展，有利於企業提高自己產出的性價比、擴大市場份額，爭取做大做強。總體來說，營改增的改革方向和邏輯是值得肯定的。
2、消費稅。關於消費稅的改革已說了很多年，本來以為可以排得比較靠前，現在看來還是有種種顧慮。我國有十幾種特殊產品要徵收消費稅，比如菸酒、煙花爆竹、燃油、汽車輪胎、作為奢侈品的珠寶首飾等等。消費稅為這些特殊產品增加了稅負，有利於控制其生產與消費。比如菸酒，消費稅給國家增加了收入，也讓實際生活中菸酒的生產、消費規模得到了一定約束。怎樣使消費稅更加合理化，還有很多細節可以討論。這其中有適當的動態調整，比如最早把護膚洗髮品放在消費稅的稅目中，後來認為它們已不是高端的、而是大眾化的東西了，沒有必要調節，於是在2006年以後取消了。一次性木筷原來無消費稅，後來出於促進保護森林資源的意圖而加上了。
現在討論中有考慮把私人遊艇和私人飛機的消費稅加碼，增加富人炫耀性消費的成本。這個調節更多的是樹立政府社會形象的問題。但是這些頂級的富豪如果給自己買私人遊艇和私人飛機，也不會太在乎這個稅高一點還是低一點的問題。消費稅調整的時候，還涉及一些有環境汙染問題的產品，比如一些特殊的電池，有人提出也有必要增加消費稅，限制其生產和消費。
另外，將消費稅由100%收歸中央，改變為至少一部分由地方政府在銷售環節徵收的方案，還在內部討論之中。地方在營改增以後沒有營業稅了，完全靠增值稅分成又有副作用的情況下，需要找到替代的財源，消費稅可以配合這個情況來改革。
3、資源稅。我們已經進行了資源稅由從量徵收變為從價徵收的改革。這些資源產品從長期看會由於稀缺性而顯得越來越金貴，比價關係看其價格會走高，稅按其比例收，也會水漲船高，調節的力度不減，就避免了過去煤炭資源稅從量計徵的尷尬。
以前煤炭每噸三十幾元的時候，稅是2、3元。結果若干年以後，煤炭價格最高的時候快到每噸一千元，後來穩定在幾百元，但仍是從量徵收的每噸2、3元錢，實際上已無關痛癢。現在是從價徵收，稅負跟著市場價格上浮，就可以較好發揮調節作用，以“有關痛癢”的稅負，促使大家節能降耗。
水資源稅已在河北省開展試點，新近擴大到九省市，方向是要在全國推廣。水資源稅的好處是，使水資源的開發和利用在有一種法定的稅負因子之後，更好地在比價關係上促使消費者和生產者儘可能減少水資源的耗費，提高資源利用率，有助於可持續發展。
4、環境保護稅和房地產稅。環境保護稅已於2018年1月1日起施行，排汙費也改為排汙稅，於2018年1月1日起由稅務部門徵收，環保部門配合，執行方面會更有力度。環保部門過去收排汙費會經常碰到來回扯皮等問題，而稅收有強制執行權，會降低徵收成本，更好地達到環保的目的。
按照客觀要求來說，中國的環境保護稅還應加擴大實際的徵收力度。“負擔平移”的費改稅之後，要繼續討論環境保護稅是不是可以有針對性地在一些特定事項上增加調節力度，這在以後可以從容考慮和處理。
房地產稅是實際上充滿爭議的一項改革。十八屆三中全會要求加快房地產稅立法，並適時推進改革，但到目前為止還沒有看到加快。
5、個人所得稅。個人所得稅改革似風聲緊一些，但是實際上做起來非常困難。個人所得稅現在的超額累進徵收機制，只是針對工薪收入，不管是體制內單位還是體制外企業、公司，都要履行代扣代繳的職責。但是非薪酬的部分就很難有效徵稅，即使徵稅也不能進行超額累進調節，而只是一個比例稅。朱鎔基同志擔任國務院領導時，曾要求稅務部門調查了美國《亞洲華爾街日報》評出的“中國十大富豪”，發現幾乎沒有人交個人所得稅。深究其原因，這些富豪不給自己開工資，所以就沒有應施加個稅調節的稅基。對此，朱鎔基同志表示強烈不滿。類似這種情況在國外也有，巴菲特就曾表示他的個人所得稅比企業中層管理者輕，因為資本收益可以通過各種鼓勵投資的優惠條款“合理避稅”。
當年朱鎔基同志提出的問題到現在也未能得到很好的解決。雖然有原力帆控股集團董事長尹明善給自己開出100多萬年薪，照章納稅的先進典型。但是這種廠主個人給自己開高工資給國家多納稅的做法，純靠自願，可複製性是很低的。
因此，個人所得稅改革方向與前景，是應順應一般人看重的提高起徵點、減少納稅的超額累進稅率檔次的訴求，配合最高邊際稅率適當降低，把工薪以外的其他收入儘量歸堆，接受超額累進稅率的調節。比如廠主型富豪雖然不給自己開工資，但只要在銀行裡面開賬戶，實名制下身份證號碼就是他的終身納稅號碼，所有金融賬戶中都可以知道其所擁有金融資產的收益，那時候雖然抬高了起徵點，降低了邊際稅率，但由於有了歸堆的“綜合”，真正有高收入和支付能力的富豪會多交稅。當然也會網開一面，把直接投資的部分做分類處理，處置成一個比例稅率，鼓勵他們更多地直接投資，這也是符合國際慣例的。
前年，福耀玻璃董事長曹德旺關於企業稅負的一番說法，引起了各方對中國企業稅負的熱烈討論。筆者的基本看法是，中國的稅負需要減少是無異議的，但是要注意到中國稅收主體上是間接稅，往下減必須考慮到十八屆三中全會所說的還要“逐漸提高直接稅比重”，同時政府要有財力保障其發揮應有職能，稅收往下降低也要有一個限度。
涉及到直接稅，擺在眼前的就是房地產稅和個人所得稅。住房保有環節的房地產稅在我國要從無到有，但不能像美國一樣實行普遍調節，而是要實施高端調節。個人所得稅則是要下調低收入者的稅負，上調高收入者的稅負。在我國使直接稅逐漸在政府收入裡唱主角，是未來發展的方向。總體上長遠看，提高直接稅才能有效降低間接稅，這是一個相互伴隨的過程。
6、減稅不是中國企業減負問題的全部,更重要的是降低稅外負擔。筆者認為，中國在減稅的同時更重要的是降低稅外負擔。現在只有十七八種正稅，下降的空間已有限。減稅決不代表減輕中國企業負擔問題的全部，甚至已不是最主要的問題。
去年娃哈哈集團董事長宗慶後在接受媒體採訪時，透露娃哈哈2016年繳納了500多項政府收費，這些跟正稅其實是沒有直接關係的。但是，這些收費給企業帶來了很多麻煩。企業不僅要交錢，還有種種隱性負擔，包括相關部門的接待費用、討價還價成本、溝通成本等等。這其中涉及到要通過配套改革來解決的吏治問題，也涉及體制問題，已並不是稅制的問題。這種情況不能說在國外就絕對沒有，但一般的國家肯定沒有中國這麼多隱性負擔。
李克強總理專門提到，行政性收費要減少，但是減到一定程度，就涉及怎樣“拆香火”，觸及有關實權部門的既得利益。所以要真正解決中國稅制、收費等的問題，要降低稅費體系背後的綜合成本，應該配合以大部制和扁平化改革，使財稅改革跟其他減輕企業負擔的改革配合起來，讓我們的企業真正降低實際負擔而活起來。
（三）優化調整中央地方體制
財稅改革方案的第三項任務是處理好中央地方體制關係。這需要從理順事權開始。應形成各級事權一覽表、支出責任明細單，理順收入劃分，建設地方稅體系，在扁平化三級框架之下尋求“財權與事權相順應，財力與事權相匹配”的境界，促進基本公共服務均等化和各級、各地政府職能的到位。
總體來說，財稅改革這些基本的任務事關全局，事關所有的企業、所有的社會成員。我們應該胸懷全局，認清發展大勢，為了中國的現代化，要以服務全面改革、“攻堅克難”的大局意識與擔當意識、機遇意識，抓住重點、掌握節奏、有所作為，力爭財稅改革與全面改革按中央時間表要求於2020年取得“決定性成果”。全面小康伴隨著改革取得決定性成果，中國才有持續發展的充沛的新動能與後勁。四個“全面”的第一項——全面建成小康社會，相對容易實現，因為現在的經濟增長速度在6.5%以上，這一“保證速度”是沒有問題的，將使2010—2020年的十年間中國人均GDP再翻一番。現在看來實現這一目標沒有懸念，再加上各地有“軍令狀”在推進精準扶貧，以及種種“社會政策的託底”，到2020年實現全面小康社會是大概率事件。但是全面改革所要面對的問題，是要進一步解放生產力，繼續往前跨越中等收入陷阱。對此陷阱概念，筆者認為不要太計較量化上面的精確度，形象比喻的“中等收入陷阱”，就是直指一個統計現象，是世界銀行、亞洲開發銀行把前面大半個世紀一百多個經濟體做了一個統計結果的歸納總結後給出的概念。中國怎麼能夠走通一百多個經濟體裡面只有10%走通的那條往上達到高收入經濟體的道路，而不會落入90%“陷阱式”的前車之鑑呢？實質性的問題就是改革一定要取得決定性的成果，這才能有國家治理現代化所形成的後勁，才會對沖現在的一系列不利因素：如勞動力比較優勢的喪失，投資邊際收益遞減，土地資源越來越金貴的拖累和制約，等等。這些制約我們發展的下行因素怎麼樣得到對沖？理論上說就是供給側的全要素生產率的提高，其來源主要包括科技創新、制度創新。強調改革，就是要用制度創新打開科技創新、管理創新的空間，爭取有足夠支撐力跨越中等收入陷阱。如果走得好，跨越這個陷阱之後，還要有二十多年的時間繼續提高中國的綜合實力，包括硬實力和軟實力。按照十九大的戰略規劃，應於2035年基本建成社會主義現代化（此前2025—2030年，應決定性地跨越“中等收入陷阱”），2049—2050年，建成現代化強國。讓我們為此而共同努力奮鬥！
賈 康 介 紹
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