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黃笛韻
北溪2（Nord Stream 2，NS2） 是一條俄羅斯直聯德國的海上輸氣管道。項目計劃沿已有的俄羅斯至德國海上管道北溪1（NS1）的路徑鋪設兩條管道，新增550億立方米天然氣輸送量。NS2項目公司由俄羅斯天然氣工業股份公司Gazprom控股。預計項目投資總額為95億歐元，融資由兩部分構成：Gazprom投資50%，另外50%將由五家歐洲公司出資。這五家歐洲公司分別為：德國能源公司Uniper和Winterfall，荷蘭/英國的Shell，奧地利的OMV和法國的Engie。
圖1： Nordstream 2管道路徑
NS2項目之所以在能源界備受爭議，因為它的建設和運行，可能深度影響東、西歐現有的能源安全格局。
從俄羅斯的角度看，歐盟特別是西歐國家政局穩定、支付按時，屬於信譽度很高的天然氣買家，因此俄羅斯供應西歐市場的天然氣一直較為穩定。而西歐國家的天然氣供應多樣化，市場流動性充裕，因此這些國家很大程度上視進口俄羅斯天然氣為商業性合作關係。而東歐地區天然氣來源較為單一，對俄羅斯天然氣依賴程度更高。出於歷史和政治原因，冷戰結束後，俄羅斯曾對前蘇聯國家多次實行限氣或停氣，天然氣進口在東歐視角下不只是能源交易，也是俄羅斯胡蘿蔔加大棒的政治武器。
目前從東向西通過白俄羅斯和烏克蘭中轉的天然氣跨國管道，其流向從地理位置上很大程度保障了東歐國家進口天然氣的經濟性和安全性。如果俄羅斯長時間對中東歐停氣，其西歐市場供應將得不到保障。現有法律框架下，NS2一旦作為上游輸氣管道或者現有輸氣網延伸管道而非跨國管道正式投入運行，意味著Gazprom可以壟斷管道使用權。其後果是使Gazprom可以繞過烏克蘭境內從東歐往西歐輸氣的管道給歐盟國家供氣，在不影響其西歐市場供給量的前提下，控制提供給東歐國家的輸氣量甚至在極端情況下停止供氣。
2014年克里米亞事件後，俄羅斯停止供氣烏克蘭，東歐幾國曾用他們從俄羅斯購入的天然氣反向供應烏克蘭。為阻止這些國家支援烏克蘭，俄羅斯曾減少東歐的天然氣供應。因此，波蘭等國家視NS2為俄羅斯用於要挾東歐政治的能源武器，因而強烈反對該項目的實施。
經濟層面的輸家和贏家
NS2支持者聲稱，多一條天然氣管道可以提供多樣化的輸送路徑，增加歐洲消費者的選擇。細看此說法並不適用於整個歐洲。
歐盟內部天然氣市場並不是一個同質化的整體。西歐國家有流動性較強的現貨市場，市場建設走在最前的荷蘭和英國有遠期市場可以對沖供應風險，並且西歐整體LNG接收碼頭和跨國管道建設到位。而中東歐國家普遍依賴長期合同，現貨市場在新建探索階段，跨國管道容量瓶頸相對西歐更為突出。
Brugel智庫的德國經濟學家George Zachmann曾提出過Gazprom給歐洲市場送氣的一種極端情況。目前連接NS線路，從西歐往中東歐送氣的管道容量為110bcm, 而中東歐地區天然氣需求水平在145bcm左右。如果Gazprom把所有供應歐洲的天然氣通過NS1和NS2輸送到德國，西歐國家滿足自身需求後再向東送氣，則在現有跨國氣網架構下會遇到管道容量不足的瓶頸，結果東歐國家可能面臨供氣不足的風險。這種輸氣策略存在的可能性，使俄羅斯在合同談判中可以對中東歐實行歧視性定價。
匈牙利研究機構REKK定量分析了NS2建成對東歐天然氣現貨市場的價格影響。此模型根據2015年需求和市場數據，做了如下假設：（1）歐洲進口50bcm的LNG；（2）所有俄羅斯與歐洲國家簽訂的長期合同輸氣量和價格不變；（3）Gazprom僅通過NS1和NS2中轉輸送到買氣國家；（4）中歐新增日容量為195GWh捷克奧地利跨國線路並投入使用。在2015年能源預測方案下，相比沒有NS2線路，NS建成將導致西歐天然氣現貨市場價格降低，而中東歐國家的現貨市場價格則略有升高。此時俄羅斯的長期合同將主導從西到東跨國氣網容量，而可以投入現貨市場的氣網容量相應減少。東西歐現貨市場價差增大的原因正是從西到東的管道阻塞。
REKK的2020能源方案在2015方案下增加了幾條假設: （1）2020年歐洲需求降低7%；（2）自產天然氣降低15%；（3）進口LNG在2015基礎上再增加50bcm後，總量達到100bcm；（4）目前已處在最終投資階段的管道投入運行。2020方案模擬結果顯示，此時西歐市場將主要受益於大量的低價LNG進口，因NS2建設帶來的降價空間相比2015方案減小。而東歐市場由於NS2的建設，現貨市場價格增長趨勢愈發明顯。相較2015能源方案，因NS2建設導致的東西歐現貨市場價格差異在2020方案下進一步加大。
總的來說，NS2建成後，中東歐國家不但可能面臨Gazprom歧視性定價和現貨市場價格上漲，還要給德國過境的天然氣網繳納過網費。此外，他們需要為從西到東的管道建設買單來解決輸送容量問題。而西歐將受益於過網費降低帶來的低價天然氣。因此，NS2項目從經濟性層面以德國為界，把歐洲一分為二，東西歐被劃分成輸家、贏家陣營。Zachmann曾撰文警告政策制定者，雖然NS2短期看讓德國受益於安全廉價的天然氣供應，但其對東西歐能源市場的分裂，可能撕裂歐洲能源轉型的統一戰線。德國的能源轉型需要鄰居國家支持，一旦中東歐鄰國退出跨國電力交易機制或者從物理層面限制提供給德國的跨國電網容量，德國自身能源結構轉型將舉步維艱。
中長期能源規劃管道投資
從時間縱軸上看，NS2管道背後是歐洲天然氣市場以及能源轉型中期格局存在的一連串不確定性。
2016年歐洲天然氣總需求為498bcm，大約三分之一從俄羅斯進口，歐盟自產和挪威進口的天然氣達到總需求的一半。根據歐洲天然氣網聯盟ENTSO-G頒佈的2018十年氣網規劃預測，接下來20年歐盟自產天然氣和挪威產天然氣將面臨大幅度減產，這部分天然氣缺口將從其他地區進口天然氣補足。
圖2： 2016年歐洲天然氣來源
圖3： 歐洲自產天然氣生產長期預測
圖4： 挪威管道天然氣供應長期預測
從更廣意義上的多能互補角度，歐洲為探索能源轉型的路徑做了一系列2050長期路線研究。例如Roadmap 2050、2050電力高速公路，以及每兩年更新一次的歐洲範圍跨國十年電網氣網規劃等。通過這些長期規劃項目，政策制定者對2040和2050的幾種可能路徑及實現過程有了一定理解。反而對近在眼前，亟需鎖定一種可能性並開始著手立法的中期能源路徑，因為各自能源結構現實情況和主張存在差異，目前很難達成一致。
在大規模儲能技術成熟之前，風電太陽能的使用需要可靠的備用能源來調節。德國能源轉型當前採取的主要措施是退核和新能源大規模併網，為平衡新能源而加重了對煤電的依賴。這套組合拳讓德國能源轉型呈現尷尬局面: 電費節節上漲，而鉅額補貼新能源發電後二氧化碳排放總量不降反升。而德國和歐洲政策制定者一直未能就下一步能源轉型最重要的問題達成共識：接下來的電力甚至交通轉型是繼續新能源加煤的組合還是依靠新能源加天然氣的組合。由於歐洲境內自產天然氣大幅減產和挪威天然氣減產的前景，天然氣需求增大可能帶來的能源安全隱患也使中期政策制定更為困難，因此歐盟層面一直沒有給出政策信號來確定天然氣為能源轉型過渡期的主要配套能源。此外，中長期的天然氣輸送路線是從北往南靠進口LNG和NS線路組合，還是從東往西繼續依賴管道氣，也懸而未決。第一個問題指向天然氣總需求量的不確定，第二個問題指向管道鋪設需求和位置的不確定。
東西歐之間的跨國管道容量瓶頸，側面反映出歐洲跨國天然氣網投資協調機制的不足和監管權力分配問題。由於監管氣網投資政策制定和費率決定權在成員國手上，各自為政的情況意味著新建跨國氣網需要協調不同國家的監管制度，投資者面臨更大的挑戰。另一方面，修建跨國氣網可能使管道不直接經過的第三國受益，國家間如何分配跨國管道項目的成本受益爭議較大。ACER作為歐洲層面的監管聯盟，在跨國網絡投資規劃中僅起到諮詢作用，促進跨國網絡投資的作用有限。
法律爭議
NS2管道在歐盟法律層面最大的爭論在於第三能源法案是否適用於這條管道。第三能源法案下《天然氣法令》對跨國氣網管道的定義為歐盟成員國之間的輸氣管道，而NS2連接俄羅斯和德國，經過德國和丹麥的領海以及芬蘭、瑞典、德國和丹麥的海上專屬經濟區。法律專家對歐盟法律是否適用於連接第三國到歐盟境內的海上天然氣管道有不同闡釋。芬蘭法學教授Kim Talus指出連接第三國到歐盟境內的海上天然氣管道不符合《天然氣法令》跨國氣網定義，而唯一詳細定義了第三國輸氣管道並提到歐盟入口點的阻塞管理法規不適用於天然氣系統下游管道以外的部分，並且阻塞管理立法討論時沒有考慮海上氣網管道。而Atlantic Council研究員Alain Riley則指出歐盟能源法律應該對海上陸上跨國管道一視同仁。
在第三能源法案規定下，跨國管道項目需要滿足三個重要條件: （1）管道持有公司實施垂直產權拆分；（2）提供第三方准入權；（3）接受受管制的氣網使用價格。NS2作為第三國與歐盟成員國連接的輸氣管道，爭議性大的主要是前兩點。Gazprom是俄羅斯政府控股超過百分之五十的垂直壟斷公司，涉及天然氣開採、生產、運輸和銷售, 而且俄羅斯政府給Gazprom頒發了壟斷出口牌照。如果氣網第三方准入和產權拆分適用於歐盟與第三國連接的跨國管道，則意味著上游產氣國需要按照歐洲第三能源法案對出口管道產權和運營改革，這將涉及到整個國家天然氣系統的變革。Talus曾質疑天然氣下游國家的監管原則是否當推廣到上游國家，而且監督歐盟法律在第三國的有效落實將非常困難。Gazprom理論上還可通過申請NS2為商業性輸氣管道來規避監管性投資的三個條件，然而申請過程需要證明NS2項目能夠增強歐洲天然氣市場競爭。由於俄羅斯管道天然氣長期合同的性質，Gazprom將很難通過商業性輸氣的審批。
《天然氣法令》第11條款規定了新管道項目關於能源安全的審批流程。根據這一條款，成員國保留決定能源安全的權力而歐盟委員會僅起到諮詢作用。投資目的國家首先需要評定未垂直拆分的第三國能源公司投資是否威脅本國和歐洲能源安全，然後給出允許投資的批文或者否決投資提議。投資目的國需要將評估信息和最終決定遞交歐盟委員會，歐盟委員會將給出不具備法律效力的指導性意見。總的來看，在第11條款規定下，能源安全的最終決定權在管道連接的成員國手裡。然而，管道連接的成員國能否正確評估項目對整個歐洲能源安全的影響，能否充分考慮項目涉及的其他國家能源安全，受到學術界質疑。從Gazprom的角度，比起歐盟委員會，與管道直聯的德國和管道經過海域的幾個成員國監管部門環境部門打交道是簡易得多的選擇。
NS2關於德國天然氣供應安全的爭議之一在於是否多樣化了天然氣來源。反對者認為管道建成後，歐盟將更加依賴俄羅斯進口依賴。而NS2遊說者提出新管道將連接俄羅斯境內不同氣源地點，從物理角度使得歐盟天然氣供應更加安全。近日德國政府官員表示他們內部研究表明NS2項目不會使德國更依賴俄羅斯天然氣。
歐盟委員會在其法律部門得出歐盟第三能源方案不適用於NS2的結論後，於2017年提出修改《天然氣法令》的立法提案。修改內容包括進口歐盟的管道將不能由天然氣生產供應商所有，而且管道容量將按非歧視過網費開放給第三方。2018年3月，在中東歐議員爭取下，法案修改得到歐洲議會支持。歐盟能否通過法律改動逆轉NS2項目進程，不久的未來將見分曉。可以預見的是，通過歐盟法律修改阻止獲得成員國審批已經在建或已建成項目，引發的爭議將遠超過阻止一個處在規劃階段的新項目。此番法律修改雖然針對NS2，但對將來投資建設或現有的連接第三國的海上天然氣管道均有影響。同時，為了增強統一能源市場國家間團結性，降低第三國用天然氣要挾成員國的風險，歐盟已立法通過新的《能源安全法案》。新法案規定: 在緊急狀況下，一旦出現成員國供氣不足的情況，同一地區的鄰國將共同採取應對措施。特別是針對弱勢消費者群體，地區合作將共同保障為最容易受天然氣危機影響的消費者供氣。
NS2作為跨洲際能源項目，背後的法律框架是折射時代的一面鏡子。歐盟成員國能源安全的投資審核權落在國家或者歐盟層面，緊急狀況運營是國家各自為營還是地區間合作，能源市場融合程度決定於政治意願。NS2是早已國際化的管道天然氣供應鏈上新增的一條管道，與其對應卻是國際能源法律框架作用有限的尷尬。上世紀90年代初，歐盟領頭建立了能源法律體系《能源憲章條約》（Energy Charter Treaty，ECT），用於向前蘇聯地區輸出歐盟統一能源市場法律和治理體系。當時俄羅斯急需先進國際法吸引國外能源投資，以臨時性身份加入了ECT。隨著ECT的發展壯大，主要氣源國均視ECT傾向於保護消費者國家。俄羅斯於2009年正式拒絕批准ECT，終止了條約在俄羅斯的臨時實施。而幾個主要氣源國家自身無力構建一個替代性國際法律框架，長期來看對其海外能源資產的投資安全也有負面影響。
烏克蘭：中轉國的能源史
烏克蘭在烏克蘭語裡意為邊界國家，地處西方和俄羅斯文明衝突的前線，蘇聯解體後烏克蘭的發展在朝歐洲和朝俄羅斯靠攏兩個選項中搖擺。1994年在美國和歐洲調解下，烏克蘭簽署了布達佩斯協議，以西方國家保障其國土安全為前提放棄核武器。由於失去冷戰時期來自蘇聯的鉅額軍事訂單，烏克蘭經濟在九十年代進入嚴重衰退，同時期發生的私有化運動使國家工業陷入寡頭控制。私有化完成時，東部寡頭控制的冶金業佔據國家工業產值的半壁江山，而高耗能的冶金業高度依賴廉價能源。烏克蘭政府長期對民用取暖實行高額補貼，2014年前輸氣公司Naftogaz的年度天然氣補貼費用佔到國家GDP的百分之八，該年補貼下佔需求總量一半的民用和街區取暖價格為24美元/tcm，而工業用氣價格為242美元/tcm。巨大的民用工業價差以及烏克蘭同歐洲市場價差，使天然氣行業長期陷入政客靠轉手倒賣來尋租的貪腐重災區。
2010年，親俄的烏克蘭前總統亞努科維奇上臺後，俄羅斯以提供低價天然氣價格為條件，與烏克蘭簽署了黑海軍港塞瓦斯托波爾港的長期租賃合約。同時，俄羅斯提出在亞歐走廊國家建立海關聯盟(Customs Union)，旨在推進整合前蘇聯地區經濟政治融合。然而，烏克蘭對加入俄羅斯主導的海關聯盟並不熱情。2013年，烏克蘭最終選擇了歐盟拋出的橄欖枝，宣佈準備簽署已經談判數年的關聯協定(Association agreement)。這個協定不但意味著烏克蘭公司擁有歐洲統一市場的准入權，更是這個國家向歐盟融合邁出的第一步。歐盟為周邊國家融合設置了不同的機制，融合機制的最高目標指向歐盟成員國資格。因此關聯協定不僅涉及自由貿易區域的建立，而且條文中頗多關乎政治機構設置、民主機制建設等非法定要求。這些條款意在協助簽署國向歐盟標準看齊從而提高國家治理能力。2013年冬天，烏克蘭政府在協定簽署的前夜毫無預兆地臨時宣佈單方面放棄，舉國譁然。為了更好的經濟前景、法制社會和象徵歐洲的價值觀，2013年底到2014年初的冬天，人們駐守獨立廣場，用鮮血選擇了這個國家的歐洲之路。在亞努科維奇倉皇出逃的權力真空時期，俄羅斯趁機佔領了克里米亞半島，之後用武力、財力和人力在東烏支持親俄武裝的分裂活動。2014年以來，超過一萬名烏克蘭士兵和平民在東烏衝突中喪生。克里米亞事件後，西方制裁俄羅斯的同時經濟援助烏克蘭，然而修建NS2恰恰損害烏克蘭利益。
目前烏克蘭中轉管道收取過網費為每年20億歐元，相當於該國GDP的百分之二到百分之三。從Gazprom角度，直聯消費市場避免從第三國尤其是從烏克蘭中轉，不但省去大筆中轉費用，更能降低政治、軍事爭端對天然氣出口收入的影響。從烏克蘭的角度，2014年以來，國民經濟經歷了貨幣大幅度貶值和惡性通貨膨脹，20億歐元的年度過網費收入對整個國家相當重要，而且天然氣中轉網絡是基輔遏制東烏形勢升級的一張王牌。少掉天然氣管道中轉國家這張免死金牌，對烏克蘭能源供應和未來國內局勢將產生深遠影響。
NS2 VS 烏克蘭天然氣改革
阻止NS2的建成，需要烏克蘭在2019年現有中轉合同到期前向西方證明天然氣系統改革成效: 透明公正、達到歐盟標準的能源治理體系。
2014年新政府組建後，烏克蘭改革派推動的能源體制改革高歌猛進，從擬訂改革方案到議會通過天然氣市場和能源市場立法只用了兩年左右，改革的決心和速度受到西方支持者讚許。2016年秋天，烏克蘭議會通過能源市場改革提案，實施歐洲第三能源方案。主要改革措施為: 對垂直一體化的天然氣石油公司Naftogaz實行產權分離，建設天然氣市場和市場價格機制，成立獨立的能源監管委員會。烏克蘭Dixi智庫今年年初發表在《卡內基歐洲》的文章總結了天然氣改革取得的成績和困境。
作為垂直一體化的國有天然氣公司，Naftogaz負責領域包括：上游油氣勘測生產、輸氣管道的投資建設運營、天然氣配送、儲氣設施運營和輔助服務。Naftogaz獨家控股烏克蘭天然氣輸氣公司Uktransgaz，而烏克蘭境內的中轉管道屬於Uktransgaz。向歐洲第三能源方案改革看齊的能源體系意味著輸網Uktransgaz產權從Naftogaz的徹底獨立。2017年Naftogaz與意大利和斯洛伐克輸氣公司簽署意向書，共同評估合作運營烏克蘭境內中轉管道的機會。下一步目標為尋找歐洲輸氣公司管理中轉管道，意在借歐洲合作方為烏克蘭中轉線路背書。尋求歐洲合作伙伴運營過境管道也必須以明晰的產權改革為前提。據烏克蘭媒體《基輔郵報》報道，由於政治阻力使改革無法推進，Naftogaz於2016年成立的獨立監事會各成員於2017年9月紛紛辭職。Naftogaz管理層曾公開表示，只有在與Gazprom的中轉訴訟完成後公司才能進行產權改革，而今年二月底Naftogaz已贏得訴訟。
天然氣市場化在售氣端意味著逐步去補貼，2016年底，烏克蘭居民用氣價格漲到276美元/tcm。基輔地區一間八十五平方米的公寓，一個月的能源支出為90美元左右，佔到這個首都城市月平均工資的三分之一。為了緩解居民用戶承受漲價的能力，烏克蘭政府通過居民公開的收入和能源支出來計算最終能源折扣，把費用補償給能源提供商。據IMF估計，在民用氣價上漲過程中半數居民用戶得到了補貼。2016年，政府用於補貼和填補用戶未繳納費用的缺口總額下降到GDP的百分之二點三。
圖5：天然氣改革前後居民氣價對比
近兩年來烏克蘭政府拖延反腐和司法改革，廣受國際社會質疑。之前作為改革旗幟的天然氣行業在政治壓力下也舉步艱難。國際貨幣基金組織因此延遲將近一年發放2017年中期金融救助款項，與此同時烏克蘭政府重返國債市場融資。進兩步退一步的改革步調，讓自身危機四伏的歐洲對烏克蘭的支持逐漸陷入疲態。2019年烏克蘭大選在即，政客們為贏得選票已開始延緩國內改革，此輪在西方支持下的烏克蘭政治經濟改革窗口已基本結束。接下來幾個月，於改革派，是一場時間上與既得利益集團殘酷的賽跑。經濟學家Timothy Ashly最近指出，由於2018年國債市場融資成本過高，烏克蘭政府很可能需要重返談判桌，通過與國際貨幣基金組織達成天然氣改革的共識拿到救助款項。
針對NS2項目宣稱低價過網費的優勢，烏克蘭監管當局曾表示他們可以調整烏克蘭過境管道的折舊率，提供與NS2一致的過網費。由於天然氣中轉面臨政策和市場巨大的不確定性，烏克蘭政府尋找歐洲運營商合作管理過境管道的進展非常緩慢。目前在德國政府周旋下，俄羅斯承諾NS2建成後部分天然氣將繼續通過烏克蘭管道中轉。等NS2項目運行後俄方承諾是否能長久維持，需要打一個很大的問號。
國際關係
面對歐洲天然氣長期需求的不確定，NS2是俄羅斯先發制人，用長期合同主導的管道氣鎖定歐洲市場，與山姆大叔的LNG長期賽跑較量的商業策略。美國對NS2線路態度耐人尋味，一方面阻止NS2有援助烏克蘭和維護東歐盟友能源安全的戰略意義；另一方面，美國已經成為世界最大的天然氣生產國，阻止NS2項目將給出口歐洲市場的美國LNG帶來競爭優勢。2017年川普政府曾提議將參與NS2項目的歐洲公司列入對俄製裁的名單，但該提議涉嫌插手歐洲事務，布魯塞爾和柏林領導人均持反對態度。
中東歐國家基於能源與政治的雙重憂患，極力反對NS2項目。烏克蘭局勢帶來的能源安全和外交內政衝擊尚未解決，將來哪個國家會是下一個烏克蘭，成為2014年以來懸在東歐和波羅的海地區的達摩克利斯之劍。能源安全，也是一場對於歐盟能源治理系統和團結性的考驗。
因冷戰期間維利·勃蘭特建立的與蘇聯保持對話(Ostpolitik)傳統，相對柏林牆倒後處在地緣戰略舒適區的西歐國家，德國在危機中與俄羅斯商談以及調解烏克蘭事務的意願更強烈。然而德國前總理施羅德在2005年選舉失敗後立即加入NS1董事會，NS2修建計劃宣佈後被任命為NS2董事會主席。德國《明鏡週刊》2018年5月8日評論文章指出：施羅德作為前總理代表俄羅斯利益遊說，在德國社會反響強烈。普通民眾對政治家替外國政府遊說這一立場選擇持質疑態度，而抱積極態度的大都為希望與俄羅斯保持貿易往來的商業界人士。施羅德曾掌舵的社會民主黨內也為此意見分裂，因此大部分社會民主黨人對外界和媒體保持沉默。Carnegie Europe智庫專家Judy Demply曾指出: 德國政府將NS2項目作為經濟性項目對待，很大程度是默克爾為了維持聯合政府向社會民主黨政治妥協的結果。
NS2之爭折射出技術進步帶來的市場變革，以及統一市場跨國管道投資激勵錯位的隱憂。能源安全，不僅僅是基於現實主義的經濟利益計算，也關乎盤根錯節的外交內政。背後是國家地區間歷史文化的衝突連接，也是動態變化的各方意願和看法。
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