【案情】
甲公司職工張某某受工傷，社保局核報費用24209.89元。事後，社保局在日常核查時發現，此前核報費用時審核計算錯誤，其中有23905.50元費用應由甲公司自行承擔。社保局遂製作並送達《社會保險稽核意見書》，要求甲公司退回錯發的費用。屆期無果，社保局以不當得利為由起訴，要求甲公司返還上述多發款項。
【分歧】
對於社保局能否以不當得利為由，通過民事訴訟途徑要求甲公司返還行政給付錯誤之款項，存在較大爭議：
第一種意見認為，各級社會保險經辦機構是勞動保障行政機關按照國務院有關規定設立的社會保險經辦機構，依法獨立具體承辦工傷保險事務。本案原告作為社會保險經辦機構核定工傷保險待遇，製作並送達《社會保險稽核意見書》的行為，均是依據勞動法律規定行使職權，行為的性質均為行政行為，具有公法依據及行政主體的意思內容，不屬於民法上的不當得利，故本案原告的起訴不屬於人民法院受理民事案件的範圍。
第二種意見認為，就目前的法律規定而言，在相對人不是惡意、無過錯的情況下，因社保機構工作人員審核不當或操作失誤，進而導致社會保險待遇“錯發”，除通過不當得利為由的民事訴訟挽回損失外，缺乏其他有效救濟途徑，立法上也存在“空白”，故應通過民事程序進行救濟，從而挽回國家損失。
【評析】
筆者同意第二種意見，理由如下：
1.立法上的空白，導致追回“無門”
目前立法環境下，對社保待遇經辦機構而言，僅有兩個法律條文可作為追回給付錯誤的依據：其一，社會保障法第八十八條規定，以欺詐、偽造證明材料，或者其他手段騙取社會保險待遇的，由社會保險行政部門責令退回騙取的社會保險金，處騙取金額的兩倍以上五倍以下罰款；其二，社會保險稽核辦法第十二條規定，社會保險經辦機構應當對參保個人領取社會保險待遇情況進行核查，發現社會保險待遇領取人喪失待遇領取資格後本人或他人繼續領取待遇或以其他形式騙取社會保險待遇的，社會保險經辦機構應當立即停止待遇的支付並責令退還；拒不退還的，由勞動保障行政部門依法處理，並可對其處以500元以上1000元以下罰款；構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。
上述兩個條文可依據的前提是，相對人存在惡意或故意騙取社會保險待遇。就本案而言，社會保險待遇錯發系因社會保險機構審核不當造成，相對人並無惡意或過錯存在，因此不應適用上述法律條文進行追回。同時，如果認為社會保險待遇屬於行政給付的行政行為，是嚴格的行政關係，要以行政訴訟方式追回“錯發”待遇，則更不現實。我國的行政訴訟法是為了規範和保障人民法院能夠公正、及時地審理行政案件而制定的法律，是個人、法人或其他組織認為國家機關作出的行政行為侵犯其合法權益而向法院提起訴訟的依據。因此，行政訴訟只能是“民告官”，而未賦予“官告民”的原告資格。
2.社會保險待遇給付的基礎系民事法律關係
其一，按照社會保險法律關係的性質進行劃分，社會保險待遇給付所涉法律關係，可以分為平等主體之間的法律關係和管理從屬的法律關係。前者如社會保險合同法律關係、社會保險服務法律關係以及社會保險投資法律關係，後者如社會保險行政管理法律關係。由於社會保險經辦機構的職責既有業務管理的內容，也有服務的內容，因此社會保險經辦法律關係在性質上具有雙重性。所以，社會保險經辦機構的業務管理不能簡單等同於行政管理，也就是說社會保險經辦法律關係仍然主要是一種平等主體之間的法律關係。在這個法律關係上發生爭議，解決的程序適用，應當是民事訴訟程序。
其二，按照法律關係的產生是否以合同為基礎，可以分為基於合同的法律關係和非基於合同的法律關係。在社會保險的諸多法律關係中，社會保險合同法律關係是以合同為基礎的法律關係。就本案而言，用人單位和勞動者享受社會保險待遇的前提是履行過社保費用的繳納義務，這與其他行政給付存在明顯差異。實質上，社會保險系政府集中相對人的保費，進行投資或作為承辦人進行商業保險，進而有社保待遇給付，即為民事法律關係。
3.通過民事程序的不當得利救濟具有可操作性
根據民法總則的相關規定，不當得利受益人，應當將不當得利返還受損失的人。如果拒不返還的，可向法院提起訴訟，要求返還。社會保險經辦機構在未被法律授予從受益人的賬戶直接扣除不當利益的權利，也未被授予對相對的相應業務進行限制的權利的情況下，通過不當得利起訴後，如相對人仍不返還的，可通過執行手段，有效挽回國家損失。同時，在相對人為用人單位的情況下，還可避免社保經辦機構在缺乏有效措施時，濫用勞動監察等手段，達到維護社會穩定，維護政府公信的目的。
（作者單位：浙江省江山市人民法院）
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