■ 章輝
政府採購政策功能效果評價指標構建應遵循三方面思路：指標框架要體現政策評價的特點和要求、指標設計要反映指標框架的內在關聯並指向政策效果、評價指標要做到全面性和可操作性的統一。
一、指標框架要體現政策評價的特點和要求
作為政策評價，評價指標應是由政策投入、政策執行、政策產出、政策效果以及政策持續等“版塊”構成的具有因果關係的結構體系。
如圖1所示，在政策評價的五個基本“版塊”中，每一“版塊”均具有不同的評價指向。具體而言，政策投入“版塊”指向政策的制定、完善和細化，以及配套政策的出臺，體現了作為公共產品屬性的政策供給情況；政策執行“版塊”指向政策的實施過程，涉及政策的落實、推進和保障，屬於政策落地後的過程管理，資源配置效率和X效率（X Efficiency）的高低在這一過程中會影響後續的產出；政策產出“版塊”指向政策效率，政策效率的衡量可以是政策目標的數量結果，也可以是每一產出的單位成本；政策效果“版塊”指向政策產出的質量，反映政策投入是否有效，政策實施是否必要，政策產出是否達到既定目標；政策持續“版塊”則基於政策效果，反思政策出臺及實施的價值，以及政策是否需要持續或退出。如果政策有持續的價值，還可以基於前面四個“版塊”的綜合評價，提出政策的完善建議。
儘管評價“版塊”各有指向側重，但“版塊”之間又有著前後相依的邏輯關係。這種邏輯關係主要體現在：一方面，政策執行以政策投入為前提和基礎；政策投入的規章制度是政策執行的依據，也是政策功能效果評價指標評判的依據；在政策投入和政策執行的共同作用下，才可能有政策產出。另一方面，政策投入和政策執行也可能沒有產出，所以說，“良好的管理本身並不是目的”；政策產出是政策效果的必要條件，但不是充分條件。換句話說，政策有產出，未必有效果，甚至可以說“如果沒有取得理想的效果，那麼完整的執行程序只是浪費時間和金錢而已”；但政策有效果，則必定以產出為前提。政策持續則是基於政策效果評價後的反思，如果政策需要持續，則要進一步考慮政策是否有完善的必要（政策制定）、過程管理是否有效（政策執行）、政策產出是否體現效率、政策效果能否進一步提升。
當然，以上五個“版塊”只是說明基於政策評價的特點和基本要求而需具備的構成要件，至於如何將不同“版塊”的指向內容具體化，則需對各“版塊”設計評價指標。
二、指標設計要反映指標框架的內在關聯並指向政策效果
指標框架僅搭建了指標體系的“版塊”，完善的指標體系還需通過各個具體指標來體現。不過，應注意的是，這些指標的選取不是盲目和隨機的，而要遵循指標框架的內在關聯，並能指向政策效果。
借鑑新公共管理理論，可將政府採購政策功能效果評價指標分為四個屬性，包括經濟性指標、效率性指標、有效性指標和公平性指標。
如圖2所示，經濟性指標用以考察政策從投入到執行的機會成本，包括政策投入的必要性、可行性、時效性和完備性等。效率性指標用以考察政策投入、政策執行後的產出情況，也可簡單理解為政策投入與產出的相關性考察。但政策產出絕不僅僅是政策投入的結果，還有賴於政策協調和配合，以及政策執行主體的主觀能動性。因此，政策產出是政策本身、政策配置效率和X效率的“複合函數”。有效性指標用以考察政策計劃目標或效果的實現程度。顯然，政策計劃目標或效果的基礎是政策計劃數量的實現，也就是政策產出目標的實現，而政策產出又是政策投入和政策執行的結果。因此，圖2中，有效性指標體現了政策投入、政策執行到政策產出，再到政策效果的邏輯遞進關係。公平性指標用以考察政策結果的公平程度。從公平性指標與評價“版塊”度量的邏輯關係來說，在整個指標體系構成中，其與有效性指標的邏輯關係地位是一致的，但考察的重點並不一樣。因為有效性指標不能反映政策效果實現中的結果公平問題。比如說，利用政府採購促進中小企業發展，有效性指標可以反映有多少中小企業由於該項政策而獲得了支持，該項政策對這些企業產生了哪些有益的影響，但在中小企業內部，不同中小企業政策受益的公平性卻不能得到反映。由於對中小企業實施的政府採購優惠政策，對其他企業是否存在公平性問題，也同樣在有效性指標中得不到反映。
從經濟性指標、效率性指標、有效性指標、公平性指標與評價“版塊”的對應視角考察，儘管側重點不同，但因為內在的邏輯關係，最終都指向了政策效果。一方面，如果從政策實施的單個週期看，政策投入、政策執行、政策產出和政策效果已構成一個完整的政策評價客體系統。但是，很多政策並不是一次性的，而是持續性的，這就需要政策持續“版塊”。政策持續的判斷要綜合經濟性指標、效率性指標、有效性指標和公平性指標的評價結果而做出，基於本輪政策效果的評價結果，對下一輪政策投入、政策實施、政策效率和政策效果給出合理化建議。另一方面，政策性評價中包括政策持續這一評價“版塊”，也體現了政策評價與單個項目評價的不同。因為單個項目的效果評價，只需回答項目產生預期結果的程度；而政策效果評價還需回答政策決策的合理性。奧斯本、蓋布勒在《改革政府》一書中對此作了一個很形象的說明：以清掃街道為例，如果是項目效果評價，則需關注市民對街道清潔的滿意程度；如果是政策效果評價，則要詢問市民，他們是希望把公共資金花在保持街道整潔上，還是花在他們贊成的其他方面，如建造道路或重新鋪路之類。
三、評價指標要做到全面性和可操作性的統一
評價指標首先要具有全面性。這就要求指標體系儘可能地覆蓋政策的所有指向，能夠反映政策的方方面面。作為一項政策，其預期目標可能是多方面的，如果政策評價指標只能反映其中部分政策內容，則評價結果必然是“只見樹木不見森林”，評價結論也缺乏客觀性和公正性。就政府採購政策功能而言，包括調控功能、效率功能、協調功能和規範功能四個方面。因此，從指標設計的系統性考慮，政府採購政策功能效果評價指標應是四個方面功能評價指標的綜合。
評價指標還要具有可操作性。這就要求指標數據具有可獲得性，能夠通過資料查閱、問卷調查、訪談等方式採集到。同時，指標要儘可能量化，避免評價的主觀隨意性。
評價指標設計的全面性和可操作性，既有統一性，也有矛盾性。一方面，指標設計只有確保全面性，才能實現評價的可操作性。否則，評價的價值和意義無法體現。另一方面，指標設計的全面性，必然會影響部分指標的可操作性，有些指標雖然有必要，也很有價值，但無法獲得相關數據。
對於指標設計全面性和可操作性的矛盾，筆者認為，指標全面性的要求是基礎，可操作性是評價工作的保障。不能因為一味追求全面性，而使評價工作難以進行，否則得不償失。可行的辦法是：一是尋求替代指標。在經濟學上，我們通常說，最優永遠無法實現，只能追求次優。替代指標就是一種次優的選擇，也是評價工作靈活性的體現。二是部分既不可或缺又無法替代的指標，可以保留在指標體系中。不過，在評價時，暫時對該指標不予評判，等將來條件成熟，開展政策後續評價時再對該類指標進行評判。這樣既保證了關鍵指標的作用，又不影響評價工作的進行。三是對於部分指標需要大膽地放棄。這類指標的重要性比上面所說的保留不評的指標要低，評價數據的獲取卻完全不可能。
（作者單位：上海國家會計學院政府採購與績效管理研究中心）
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