十九大專題
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全面實施市場準入負面清單制度
易綱
習近平總書記在黨的十九大報告中對全面深化改革作出了全面部署，其中一項重要任務是，全面實施市場準入負面清單制度。這是一項牽一髮動全身的重要改革，涉及經濟體制改革和行政體制改革，需要緊緊圍繞處理好政府和市場關係這一核心問題，按照市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的要求，抓住“放管服”改革這一“牛鼻子”，持續推進政府職能轉變和供給側結構性改革。
市場準入管理制度是政府與市場關係的集中體現，黨中央對實行市場準入負面清單制度高度重視。黨的十八屆三中全會明確提出：“實行統一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域。”要求改革市場準入制度，制定市場準入負面清單。國務院以清單方式明確列出禁止和限制投資經營的行業、領域、業務等，清單以外的，各類市場主體皆可依法平等進入。
一、市場準入負面清單制度的主要內容及特徵
市場準入負面清單制度是指國務院以清單方式明確列出在我國境內禁止和限制投資經營的行業、領域、業務等，各級政府依法採取相應管理措施的一系列制度安排。
市場準入負面清單包括禁止准入類和限制准入類，適用於各類市場主體基於自願的初始投資、擴大投資、併購投資等投資經營行為及其他市場進入行為。對禁止准入事項，市場主體不得進入，行政機關不予審批、核准，不得辦理有關手續；對限制准入事項，由市場主體提出申請，行政機關依法依規作出是否予以准入的決定，或由市場主體依照政府規定的准入條件和准入方式合規進入；對市場準入負面清單以外的行業、領域、業務等，各類市場主體皆可依法平等進入。實行市場準入負面清單制度，標誌著我國市場準入管理從以正面清單為主向以負面清單為主的全面轉型，打破各種形式的不合理限制和隱性壁壘，實現“海闊憑魚躍，天高任鳥飛”，從而真正將“剩餘決定權”賦予市場主體，體現出管理理念和管理方式的重大轉變。
一是從“有罪假定”轉變為“無罪假定”。對於一般性行業採用“無罪假定”，避免了事前對行為主體的預判和嚴苛的行政審批，給予市場主體充足的自主權和准入機會，採用開放度更高、包容性更強的管理模式。
三是從“區別對待”轉變為“平等對待”。市場準入負面清單是適用於境內外各類市場主體的一致性管理措施，無論是國企還是民企，無論是內資還是外資，無論規模大小，均“權利平等、機會平等、規則平等”，享有同等市場準入條件。
四是從“重事前審批”轉變為“加強事中事後監管”。實行市場準入負面清單制度，意味著將監管關口後移，由事前審批更多地轉為事中事後監管，通過動態的、全流程的風險監測與管理，切實把該管的事管好，使市場既充滿活力又規範有序。
二、實行市場準入負面清單制度的重大意義
負面清單最早是國際上針對外商投資准入的一種管理模式，將負面清單的概念引入到國內經濟治理，實行市場準入負面清單制度，是國家治理體系和治理能力的一大進步，充分體現了黨中央的決心、信心和勇氣，具有非常重大的意義。
這是發揮市場在資源配置中的決定性作用的重要基礎。近年來，我國很多新興業態如網約車、共享單車等都不是政府規劃出來的，都不在原先的“正面清單”中。通過實行市場準入負面清單制度，有利於激發各類市場主體特別是非公有制經濟的活力，這將為發揮市場在資源配置中的決定性作用提供更大空間，為培育華為、阿里、騰訊等具有世界競爭力的一流企業提供良好制度環境。
這是更好發揮政府作用的內在要求。更好發揮政府作用是社會主義市場經濟的應有之義，目的是實現市場這隻“看不見的手”與政府這隻“看得見的手”之間的合理分工和協調發揮作用。通過實行市場準入負面清單制度，有利於明確政府發揮作用的職責邊界，不斷提高行政管理的效率和效能，推進市場監管制度化、規範化、程序化。與此同時，實行市場準入負面清單制度，也有利於強化政府在戰略、規劃、政策、標準等制定和實施方面的功能，發揮政府在維護市場秩序、提供公共服務、促進就業、穩定經濟增長方面的作用，讓改革發展的成果惠及最廣大人民。
這是構建開放型經濟新體制的必要措施。實行市場準入負面清單和外商投資負面清單制度，有利於加快建立與國際通行規則接軌的現代市場體系，有利於營造國際化法治化便利化的營商環境，促進國際國內要素有序自由流動，更好利用兩個市場兩種資源，促進資源高效配置，境內境外市場深度融合，不斷提升我國經濟的國際競爭力。
三、實施市場準入負面清單制度的成效與不足
實行市場準入負面清單制度是一項系統性工程。按中央統一部署要求，從2015年12月1日至2017年12月31日，在部分地區試行市場準入負面清單制度，積累經驗、逐步完善，探索形成全國統一的市場準入負面清單及相應的體制機制，從2018年起正式實行全國統一的市場準入負面清單制度。同時明確，負面清單主要包括市場準入負面清單和外商投資負面清單。
為落實中央要求，國家發展改革委、商務部會同有關部門彙總、審查形成了《市場準入負面清單草案（試點版）》（發改經體〔2016〕442號，以下簡稱《草案》），報經黨中央、國務院同意，於2016年3月印發執行。《草案》明確列出了在我國境內禁止和限制投資經營的行業、領域、業務等，共328項。其中，禁止准入類96項，包含762個細項；限制准入類232項，包含867個細項。
為有序推進改革，考慮到上海、天津、廣東、福建4個自貿試驗區首先實施了外商投資負面清單制度，在實施市場準入負面清單方面具備一定條件，也為了使市場準入負面清單與自貿試驗區外商投資負面清單兩者一起構成完整的市場準入管理體系，《草案》明確在上海市、天津市、廣東省、福建省4個自貿試驗區所在省級行政區率先開展市場準入負面清單制度改革試點，以探索路徑、積累經驗、形成示範。對4個自貿試驗區的外商投資企業來講，既要按照國民待遇原則，遵守市場準入負面清單，也要遵守自貿試驗區外商投資負面清單，並接受我國依法進行的安全審查。
從實施情況看，在負面清單改革中政府審批邊界逐步縮小，市場配置資源的作用不斷擴大，取得了可喜的成績。自貿試驗區外商投資負面清單已由2013年的190項減少至2017年的95項，總量減少了50%，減少最多的是製造業，從2013年的63項減少至14項。我國吸引外資的能力不斷增強，上海、天津、廣東和福建4個自貿試驗區2016年全年實際吸收外資達879.6億元人民幣，同比增長81.3%，以十萬分之五的國土面積吸引了全國十分之一的外商投資。截至2017年4月，上海自貿試驗區累積設立外資企業8734家，吸收合同外資6880億元人民幣。天津、廣東、福建3個自貿試驗區設立外資企業12712家，吸收合同外資11357億元人民幣。
也要清醒地認識到，市場準入負面清單制度是一個新生事物，國內沒有實踐基礎，國外也沒有現成的經驗，實踐中不可避免存在一些不足之處。例如，《草案》的內容存在項目和管理主體過多、程序複雜、界限不清等問題。在具體執行中，仍存在市場準入管理透明度偏低、隱性准入門檻過高、管理體系複雜、地方和行業保護主義壁壘等問題，與建立統一開放、公開透明、競爭有序的市場準入負面清單體系目標仍存在差距。
四、全面實施市場準入負面清單制度的重點工作
黨的十九大為如何更好地實行市場準入負面清單制度指明瞭方向，也提出了更高的要求。為此，我們要堅持社會主義市場經濟改革方向，按照推進供給側結構性改革和“放管服”改革的要求，在總結前期試點經驗的基礎上，不斷完善相關制度，確保從2018年起正式實行全國統一的市場準入負面清單制度。
（一）不斷完善市場準入負面清單。市場準入負面清單的編制完善是一項長期工作，是依據市場發展情況不斷調整的動態過程。一方面，要正確把握市場準入負面清單的制定原則，主要是：堅持法定原則，定期對清單事項進行合法性審核，清理已不符合法律法規規定的事項；堅持必要原則，清單事項應儘量簡化，不能照搬現有行政審批事項使清單流於形式；堅持漸進原則，對新技術、新業態留下包容空間，不急於納入清單管理。另一方面，要規範制定程序，地方政府可根據自身差異提出調整清單的建議，但不得擅自調整，同時要保障公眾參與權與知情權，保證清單制定過程的科學化和民主化。
（二）落實市場準入負面清單制度的配套制度。市場準入負面清單的實施需要多項配套措施的保障：在審批體制方面，要規範各級政府及有關部門審批權責和標準，實現審批流程優化、程序規範、公開透明、權責清晰；在監管機制方面，要轉變監管理念、創新監管方式、提升監管效能；在社會信用體系和激勵懲戒機制方面，要健全社會信用體系，完善企業信用信息公示系統，對守信主體給予褒獎激勵、對失信主體採取限制措施、對嚴重違法失信主體實行市場禁入。此外，要根據維護國家安全的需要，抓緊完善規範嚴格的外商投資安全審查制度，明確規定審查要素、審查程序和可採取的措施等，對涉及國家安全的外商投資，要依法進行安全審查。
（三）加強事中事後監管。政府要把更多監管資源投向加強對市場主體投資經營行為的事中事後監管。針對審批事項取消後可能出現的風險，要逐項制定事中事後監管措施或替代方法，明確監管內容、方法和手段，建立統一高效的監管數據採集、監測、分析和預警體系，為防範市場風險和提高監管效率提供有效保障。
（四）做好實行市場準入負面清單制度與法律、法規的銜接，清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法。要做好市場準入負面清單與《產業結構調整指導目錄》、《政府核准的投資項目目錄》、《外商投資產業指導目錄》等有關規定的銜接，對未納入市場準入負面清單的事項要及時廢止或修改設定依據。同時，要加快與市場準入負面清單制度相適應的立法工作，確保市場準入管理措施職權法定、事中事後監管有法可依。
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