夢想一枕
美國政府和國會間關於戰爭權的角力，從來沒有停止過。 自美國建國直至第一次世界大戰，美國戰爭決策是由總統和國會共同分享的。按照美國憲法的規定，只有國會有宣佈戰爭的權力，而總統是負責指揮戰爭的三軍總司令。
林肯在內戰中的做法使後來的總統學會了如何繞開國會發動戰爭，其中最常見的手段是發佈“行政命令”。“行政命令”是未經國會審議由行政部門直接發佈的，而且對聯邦機構具有法律效力。總統的“行政命令”能夠調遣聯邦軍隊，美國參與朝鮮戰爭和越南戰爭都是由於總統下達了“行政命令”。從嚴格意義上來說，對於美國而言，這兩場戰爭未經國會批准，都不能算是戰爭，所以它們經常被稱為“衝突”而非戰爭。Hulton Archive/¬Getty Images供圖尤里塞斯•格蘭特（Ulysses \nGrant）在美國內戰期間曾擔任聯邦軍總司令，因此，當他四年後出任總統時，很快就適應了三軍總司令的角色。從亞伯拉罕•林肯在南北戰爭中的表現中，我們能最清楚地看到總統在戰爭時期統領三軍的權力。1861年，當國會休會時，林肯調兵遣將，命令陸軍開赴南方，同時命令海軍封鎖新奧爾良港，並且從國庫中撥出了軍費。林肯也是第一位頒佈戒嚴令（martial law，暫時中止法院的權力）和暫停人身保護權（habeas corpus，被關押者請法院裁定對其處罰是否合法的權利）。
美國決策層深刻認識到，一個科學合理的戰爭決策必然來自於一個靈活高效的決策體制，必然要有一套行之有效的戰爭決策程序。經過多年的實踐，美國政府已基本形成了一套較為科學的戰爭決策程序。統帥三軍可以說是美國總統最為莊嚴的職責。戰爭的原因各不相同。有時進行戰爭是為了打擊報復，2001年美軍入侵阿富汗就是如此；有時戰爭是由間接原因引起的或者根本沒有原因，1990年和2003年美軍入侵伊拉克就是這樣。戰爭的規模有大有小，越南戰爭和朝鮮戰爭的規模就很大。戰爭的方式也各不相同：1998年克林頓總統任職期間曾對伊拉克發起空中打擊；1989年美國進攻巴拿馬時則派遣了特種部隊。美國還可以以成員國的身份出兵參加北約和聯合國等國際組織的軍事行動。所有這些軍事行動的共同之處在於，它們都是由美國總統指揮的。
兩次世界大戰中，總統雖然不能單獨對戰爭做出決策，但其權力在大戰後逐漸超越國會，成為決策中樞。1947年，美國國會通過了《國家安全法》，奠定了美國現代意義上戰爭決策機制的基礎，即總統和總統領導下的國家安全委員成為戰爭決策機制的核心。自第二次世界大戰結束以來，總統在美國戰爭決策過程中發揮著一言九鼎的作用，而“國會則在總統咄咄逼人的進攻之下節節退守，甚至淪為事後批准的‘橡皮圖章’”。朝鮮戰爭的爆發開啟了國會被排除在戰爭決策之外，由總統決定開戰的決策新時代。
美國人視角下的朝鮮戰爭
越南戰爭
事實上，以白宮為中心，同時受到國會影響和監督的戰爭決策機制在美國對外用兵的戰爭實踐中扮演了重要角色，正是它，把決策者的意志付諸戰爭，全面推行美國“改造世界”的計劃。然而，美國戰爭決策究竟誰說了算，國會與總統還將進行長期的博弈。
黎濤微世界
美國憲法第二條第二款規定，“總統應為合眾國陸、海軍和被徵調為合眾國服現役時的各州民兵的總司令。”制定憲法時，美國還沒有空軍，憲法中只提及陸海軍；在空軍產生以後，沒有為此修改憲法，但總統作為武裝部隊總司令同時統帥陸、海、空三軍的權力，沒有人提出任何疑問。民兵是各州的地方武裝力量，維持一支民兵是州的保留權力之一，在平時，對民兵的統帥權則由州保留，由州長擔任各州民團的統帥。但在執行聯邦法律需要和發生叛亂、入侵時聯邦可徵調各州民兵服役，因此，總統擁有對民兵的“臨時統轄權”。
就軍事權來說，可分為統帥權和宣戰權，在這個問題上，美國憲法做了分權的安排，讓國會與總統共享軍事權，即國會有權宣戰和建立、維持軍隊，總統則統帥和指揮軍隊。宣戰權屬於國會（宣戰權也可以被看成是外交權的一項內容，把宣戰權賦予掌握立法權的機關，這也是現代各國的一般安排），同時國會還掌握著決定武裝力量的建立、給養和裝備，通過軍事撥款，制定徵調民兵的辦法等重要權力，憲法並且規定用於軍事的撥款為期以兩年為限。統帥權屬於總統，具體包括對軍隊指揮官的任命，對軍隊的訓練、監督、調動和使用；確定國家防務計劃；制定和決定軍事戰略和重大戰術；在發生戰爭時，經國會宣戰後，總統有權向部隊下達作戰命令，指示向敵國進攻，中止與敵國的外交關係，宣佈停止頒發人身保護狀，停止執行憲法關於保障人民權利和自由的規定等。雖然在美國曆史上多次發生總統未經國會宣戰而進行戰爭的情況，但由於戰爭費用的撥款權掌握在國會，因此，總統如果沒有取得國會的贊同或默許，要進行長時間的大規模戰爭也是不可能的。
統帥權的另一個重要體現是對政府防務部門的高級官員和高級將領的任免權，這項權力和對政府的其他高級官員一樣，任命權由總統與國會共同行使，而免職權則由總統獨自掌握。國防部長、海陸空三個軍事部門部長、參謀長聯席會議主席和各軍種參謀長、國家安全委員會秘書等，由總統親自挑選提名，經參議院同意後任命。其中，作為內閣成員的國防部長以及陸軍部長、海軍部長、空軍部長均為文職官員，參謀長聯席會議主席和各軍種參謀長則是現役的軍事將領。
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美國國會大廈
珍珠港事件以後，美國國會批准羅斯福對日本宣戰的提案
2.美國高級軍隊的任命權在參議院。美國總統是美國武裝部隊的最高長官，有權任命包括國防部長及美國參謀長聯席會議主席等一大批美軍最高軍官。不過，美國總統所提名任命的任何一位高級軍官，都需要美國參議院100名參議員半數以上同意。通過軍隊高級官員人事任命的審批權，避免了美國總統任用私人，國會也就能夠藉此制約美國總統的用兵權。
現任美國國防部長馬蒂斯
3.美國軍隊的財權也在國會。2018年，美國軍事預算高達6920億美元，比世界軍費排行第二到第十的國家之和還要多。這麼一大筆軍費，需要在國會批准之後，將資金劃入美國國防部。特別說明的是，2018年美國的6920億美元軍費中有700億美元是海外應急軍費，通俗的講是為了應對突發戰爭。而這700億美元應急經費在使用的時候必須經過國會的批准。由此，美國總統也就不能任性使用兵權，因為“地主家的餘糧”都在國會手中！。
通過宣戰權、人事任命審批權、採取，美國國會對美國總統用兵權制約作用非常大！
美國觀察室
經過百年來的博弈，如今的美國國會老爺們，在戰爭方面唯一能制約總統的，也就用錢的審核方面了，國會撥不撥款、撥款多少都決定了總統能把戰爭進行多久、多深，這方面，總統還是比較小心翼翼，給足國會老爺們面子的。
美國總統在打算辦事之前先會放出消息，看看國會的態度，然後再和國會磋商，如果國會不搭理他，他就像美國繞開聯合國那樣，繞開國會，直接動用海軍陸戰隊去幹活，總統在任何時候都是有權調動海軍陸戰隊的，等到戰爭打響了，擴大了，總統再找國會聊天，一般這種情況下，國會半推半就也就默認了。
美國總統作為三軍總司令，擁有極大的外交軍事權力，一定程度上超過了國會，從最近幾十年的實際操作來看，美國對外發動戰爭的權力還是主要在總統手裡，往往到了關鍵時刻，國際輿論都是緊盯著美國總統和其核心幕僚的態度，而不在意美國國會的表態。因為總統是金口，他可以下令開戰，也可以不打了，如果先打了，他可以打一陣，再到國會討要戰書。
即使國會不願意批准總統的戰爭動議，也沒有迴旋的餘地，2003年伊拉克戰爭於3月20日爆發，之前美國用了好幾個月的時間準備戰爭，幾十萬英美軍隊就在伊拉克邊境隨時準備進攻，迫於形勢，國會老爺們不得不3月19日批准了小布什的申請書，第二天美軍就進入了伊拉克。
雲中史記
國會掌握宣戰權，可以在法律意義上對別國開戰。但是，在美國曆史上，國會的宣戰權並沒有發揮太多實用。這主要是因為，國會並不掌管軍隊。在美國，總統是軍隊的總司令，在戰時指揮軍隊，負責軍事決策。如果戰爭危機已然發生，並且對美國的最高利益構成威脅，此時國會宣戰與否，意義並不大，總不能告訴對手說，等國會宣戰了你再來打我吧？因此，美國法律在事實上，給與了總統便宜行事的權力，總統可以通過行政手段，直接指揮軍隊在海外進行軍事行動，其中海軍陸戰隊作為快速反應部隊，可以直接由總統指揮，而不用經過參議院。這也就意味著，如果總統認為有必要進行戰爭，可以不宣而戰，美國法律也允許總統進行一場有期限的軍事行動，事後可以向國會報告情況，其實這也無法有效制約總統。因為戰端一開，就算國會不批准，戰爭就能平白無故的結束嗎？最後為了美國的利益，國會只能接受發生戰爭的事實，繼續支持戰爭。
在事實上，也正是由於國會不能掌管軍隊，才保證了美國的軍事指揮效率，如果事事都經過國會，面對瞬息萬變的戰場形勢，很可能會錯失良機。對於美國軍隊來說，需要建立一套高效的指揮系統，因此將決策權置於總統一人手裡，是最理性的選擇。假如某一天美國遭遇了核武攻擊，總統就可以當機立斷按下核按鈕進行反擊。如果戰爭權力在國會手裡，恐怕會還沒開完，美國就已經完了。美國的歷史，也證明了總統掌管軍隊的必要性。比如說在南北戰爭的初期，如果林肯不掌握軍事指揮權，不能及時派大軍南下，恐怕華盛頓都會遭到南軍的佔領，畢竟在戰爭初期聯邦軍隊節節敗退，要是沒個核心的指揮，聯邦可能直接就被打得解散了。比較滑稽的在於，聯邦高層一直在為是戰是和折騰個不停，要不是林肯一錘定音，南北戰爭的結局還真不好說。
但是，也正因為林肯在戰爭時期的表現，使得美國總統的軍事權力進一步擴張。至少在林肯之前，美國打了很多打仗，比如說1812年的第二次英美戰爭，1848年美墨戰爭，這兩場戰爭都經過國會的批准。在南北戰爭之前，大多數美國總統對於用兵還是比較謹慎的，多數情況下還是給國會面子，防止被人扣上“擁兵自重”的帽子。但是，在南北戰爭中，美國總統的表現是有目共睹的，這使得美國人更加相信總統掌管軍隊的必要性，對於國會的看法並不太好。
隨著美國的國際影響力越來越大，勢力範圍越來越廣，總統的戰爭權力也進一步被擴大，因為在美國政治家看來，美國的全球利益日益增多，很多時候需要總統當機立斷。冷戰開始後，美國的侵略戰爭，基本都是總統單方面發動的，比如說越南戰爭，原本美國總統是打一場特種戰爭，準備短期內完事，但沒想到戰爭越打越大，最後進入了大坑，但這種局面已經發生了，國會也只能破罐子破摔。
但是，國會也並不是沒有一點制約權力，因為國會手裡掌握著關鍵的法寶，那就是錢袋子。財權被國會緊緊攥著，就算是軍隊也得給國會面子，要是不發餉了，裝備也就不用買了，仗也就不用打了。圍繞戰爭問題，假如國會和總統鬧翻了，國會可以不再撥款，可以讓美國退出戰爭。但問題在於，國會如果這麼做了，戰爭也未必結束，恐怕還是得繼續進行善後問題，即便是逼迫總統停止戰爭，在後期還是要派兵把戰爭打贏，從而使美國可以全身而退。
國會手裡還握有一個殺手鐧，就是彈劾權。假如總統真的很不像話，到處發動戰爭，讓美國社會處於崩潰邊緣了，那麼國會可以彈劾總統。在這種情況下，這個總統大概率上會被彈劾成功，然後捲鋪蓋回家，還有可能面臨牢獄之災。
圖維坦
美國總統兼三軍總司令，某種情況下，在美國，當－個總統沒多大意義，總統在施政中處處受國會制約，要施行每一項政綱政令總統都要在議員中穿梭遊說，爭取大多數議員的支持後，才能將施政報告交國會討論通過，獲批准後才能施行。在美國，在世界和年代，美國曆經幾十任總統，都顯得平平淡淡沒有出人物，這是美國的憲制制約下的結果。但三軍總司令這個權利就很大，雖然國會也有制約軍隊司令的條款，但賦予了司令臨機決斷的權利，當然，總統要採取某一項軍事行動必須先報國防部參謀聯席會議通過，但都是程序性，報國會批僅僅是手續，總統多以先斬後奏採取軍事行動，還有一個特權就是對各軍種的負責人有任免權。特朗普上臺後，因其燥動不確定性的處事風格，就給世界帶來不小的恐慌，原因就是其握有世界第一軍事強國和手握核按紐的特權。美國的總統只有在戰爭中樹立威望，在政冶上很難有所成就。
