《北京市查處非法客運若干規定》
（簡稱《規定》）
將於2018年7月1日起施行
筆者作為參加兩次專家論證會的成員
到會發表意見並見證了
立法中觀點的交鋒
對該法前後相關調整過程較為了解
認為相關經驗值得借鑑
01
堅持城市主體責任原則
包括巡遊、網約在內的出租汽車立法、執法，一直是交通運輸行業的熱點難點問題。國家和省、自治區層面應當承擔指導責任，城市毫無疑問應當承擔主體責任。在《規定》討論中，不少領導、人大常委、專家提出過：為什麼地方制定這一法規？為什麼不等國家層面統一制定行政法規後，地方再製定？
有業內人士抱怨國家、省級層面立法、執法不到位，有可能是不瞭解“事權責屬地”造成的現象，但也不排除往上推卸責任的想法。北京市的《規定》立法，啟示我們應回到城市主體責任。
02
堅持問題導向原則
北京市人大常委會高票通過的《規定》，反映了常委對《規定》的高度認可。堅持問題導向是起草的經驗，當時提出的立法需求包括幾個方面的因素，
一是2017年10月1日《無照經營查處取締辦法》廢止，出租汽車行政執法扣車、沒收非法汽出租車標識的依據空白，打擊“黑出租車”缺乏行政強制措施。
二是行政處罰種類只有單一的罰款，難以震懾非法出租汽車駕駛員。
三是對利用摩托車、三輪車、殘疾人機動輪椅車等車輛從事非法客運經營的行政處罰主體不明確，且無行政處罰依據。
四是對組織從事出租汽車的主體認定違法和行政處罰缺乏依據。
五是對非法客運中的“克隆車”，行政處罰輕且查扣後的處理流程不清晰。這些都是實實在在的執法需求，也是廣大市民對打擊非法客運不滿的問題，這些不需要作許多理論論證，因此自然在徵求意見得到了社會公眾認可，表決得到了人大常委的認可。
03
堅持“短、平、快”立法思路
北京市制定《規定》，從2017年11月底提出到2018年5月底通過，立項、向公眾徵求意見、政府通過、人大常委會兩審通過，前後僅半年時間，這是目前交通運輸行業立法速度最快的一次。制定《規定》中，也有許多人提出：應當對出租汽車行政監管市場與政府調解關係等進行全面深入分析，在高端理論上分清出租汽車的管制基礎，在大客運大交通的結構中定位出租汽車，制定一部全面調整出租汽車的地方法規，其內容包括出租汽車定位、行政許可、行為規範、監督檢查、自律、法律責任。這一主張可以簡稱為“高、大、全”的立法，該主張是完美的立法模式，但沒有兩三年難以成型。這會造成立法“空當期”難以實施執法。因此，這次制定《規定》的經驗就是“短、平、快”，短到只有16個條文，問題導向、認識一致、審議平和，立法速度必然快。通過《規定》後，北京市人大法制工作委員會的領導說，這次《規定》是一次“法案”式立法的成功嘗試。
04
堅持科學立法原則
立法是科學，不僅應遵循調整對象科學發展的規律，還必須遵循法律自身的科學性。例如：在《規定》（草案）中，曾有人建議擬定過兩個條款：
一是對在本市從事非法客運經營達到兩次以上的本市小客車，車輛出售、報廢后，小客車指標管理機構不予辦理車輛更新手續；在本市從事非法客運經營受到行政處罰的外埠車輛，自作出行政處罰決定之日起，一年內不得在本市道路上行駛。
二是吊銷駕駛員駕駛證件。
如果相關條款通過，對於打擊非法客運顯然是“給力”的。但立法要遵循“誰許可，誰吊銷”的規則，外地許可機關考試發放的駕駛證件，本市執法機關無論是從法理還是從信息化技術方面都難以吊銷。此外，對於行政許可中違反經營性法規，限制物權類登記的合法性、合理性還存在較大分歧。最終刪去了這一條款。另一個是對於非法巡遊出租汽車客運經營行為，規定了“沒有違法所得或者違法所得不足2萬元的，處3萬元以上10萬元以下罰款”。最低罰款為3萬元，這對於打擊非法出租經營行為無疑是加大了力度。但國家行政法規《道路運輸條例》規定，對於超過7座的大客車非法經營的行政處罰也是最低罰款3萬元。如果都統一為這一罰款數額，顯然對危害較輕的非法巡遊出租汽車是不合理的，不符合“過罰相當”原則，同時也給行政執法人員增加了執法風險。因此，最終《規定》修改為“沒有違法所得或者違法所得不足2萬元的，處1萬元以上5萬元以下罰款”。
（作者系交通運輸部管理幹部學院法學教授）
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