《北京市查处非法客运若干规定》
（简称《规定》）
将于2018年7月1日起施行
笔者作为参加两次专家论证会的成员
到会发表意见并见证了
立法中观点的交锋
对该法前后相关调整过程较为了解
认为相关经验值得借鉴
01
坚持城市主体责任原则
包括巡游、网约在内的出租汽车立法、执法，一直是交通运输行业的热点难点问题。国家和省、自治区层面应当承担指导责任，城市毫无疑问应当承担主体责任。在《规定》讨论中，不少领导、人大常委、专家提出过：为什么地方制定这一法规？为什么不等国家层面统一制定行政法规后，地方再制定？
有业内人士抱怨国家、省级层面立法、执法不到位，有可能是不了解“事权责属地”造成的现象，但也不排除往上推卸责任的想法。北京市的《规定》立法，启示我们应回到城市主体责任。
02
坚持问题导向原则
北京市人大常委会高票通过的《规定》，反映了常委对《规定》的高度认可。坚持问题导向是起草的经验，当时提出的立法需求包括几个方面的因素，
一是2017年10月1日《无照经营查处取缔办法》废止，出租汽车行政执法扣车、没收非法汽出租车标识的依据空白，打击“黑出租车”缺乏行政强制措施。
二是行政处罚种类只有单一的罚款，难以震慑非法出租汽车驾驶员。
三是对利用摩托车、三轮车、残疾人机动轮椅车等车辆从事非法客运经营的行政处罚主体不明确，且无行政处罚依据。
四是对组织从事出租汽车的主体认定违法和行政处罚缺乏依据。
五是对非法客运中的“克隆车”，行政处罚轻且查扣后的处理流程不清晰。这些都是实实在在的执法需求，也是广大市民对打击非法客运不满的问题，这些不需要作许多理论论证，因此自然在征求意见得到了社会公众认可，表决得到了人大常委的认可。
03
坚持“短、平、快”立法思路
北京市制定《规定》，从2017年11月底提出到2018年5月底通过，立项、向公众征求意见、政府通过、人大常委会两审通过，前后仅半年时间，这是目前交通运输行业立法速度最快的一次。制定《规定》中，也有许多人提出：应当对出租汽车行政监管市场与政府调解关系等进行全面深入分析，在高端理论上分清出租汽车的管制基础，在大客运大交通的结构中定位出租汽车，制定一部全面调整出租汽车的地方法规，其内容包括出租汽车定位、行政许可、行为规范、监督检查、自律、法律责任。这一主张可以简称为“高、大、全”的立法，该主张是完美的立法模式，但没有两三年难以成型。这会造成立法“空当期”难以实施执法。因此，这次制定《规定》的经验就是“短、平、快”，短到只有16个条文，问题导向、认识一致、审议平和，立法速度必然快。通过《规定》后，北京市人大法制工作委员会的领导说，这次《规定》是一次“法案”式立法的成功尝试。
04
坚持科学立法原则
立法是科学，不仅应遵循调整对象科学发展的规律，还必须遵循法律自身的科学性。例如：在《规定》（草案）中，曾有人建议拟定过两个条款：
一是对在本市从事非法客运经营达到两次以上的本市小客车，车辆出售、报废后，小客车指标管理机构不予办理车辆更新手续；在本市从事非法客运经营受到行政处罚的外埠车辆，自作出行政处罚决定之日起，一年内不得在本市道路上行驶。
二是吊销驾驶员驾驶证件。
如果相关条款通过，对于打击非法客运显然是“给力”的。但立法要遵循“谁许可，谁吊销”的规则，外地许可机关考试发放的驾驶证件，本市执法机关无论是从法理还是从信息化技术方面都难以吊销。此外，对于行政许可中违反经营性法规，限制物权类登记的合法性、合理性还存在较大分歧。最终删去了这一条款。另一个是对于非法巡游出租汽车客运经营行为，规定了“没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下罚款”。最低罚款为3万元，这对于打击非法出租经营行为无疑是加大了力度。但国家行政法规《道路运输条例》规定，对于超过7座的大客车非法经营的行政处罚也是最低罚款3万元。如果都统一为这一罚款数额，显然对危害较轻的非法巡游出租汽车是不合理的，不符合“过罚相当”原则，同时也给行政执法人员增加了执法风险。因此，最终《规定》修改为“没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处1万元以上5万元以下罚款”。
（作者系交通运输部管理干部学院法学教授）
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