核心提示：作為規範企業破產程序、公平清理債權債務、保護債權人和債務人合法權益的企業破產法，至今已經走過11個年頭。然而，11年來，實施情況卻與當年的立法預期相距甚遠。
資料圖。
《民主與法制時報》見習記者 孫夢凡 北京報道
自2007年6月1日實施至今的《中華人民共和國企業破產法》（簡稱企業破產法），已經走過了11個年頭。但是，11年的實施過程卻不盡如人意。
2017年12月20日，中央經濟工作會議對深化供給側結構性改革進行了部署，提出要深化要素市場化配置改革，重點在“破”“立”“降”上下功夫。要大力破除無效供給，把處置“殭屍企業”作為重要抓手，推動化解過剩產能，顯示出供給側結構性改革的堅定決心。
當深化改革的重擔傳壓到破產法身上，這部“落灰”的法律又重新受到重視，但當下的政策性利好能否打破破產法實施的僵局，讓破產法走上健康、有效、良性循環的軌道，依然有待觀望。
破產法實施效果不盡如人意
從2007年實施至今，企業破產法在市場經濟中到底扮演了怎樣的角色？
“整體來說，企業破產法實施的效果並不盡如人意。”中國政法大學破產法與企業重組研究中心研究員陳夏紅說，企業破產法通過時，廣受好評，既符合國際趨勢，也照顧中國國情，各方預期實施後破產案件應飛速上升。但事實並非如此。
陳夏紅介紹，企業破產法實施的11年來，尤其是前幾年，各方面對適用該法律積極性並不高，導致破產案件數量逐年走低。2013年，一年的破產案件數量是1998件，這是非常低的水平。一年中，七八十萬家企業退出市場，但是破產案件數量並未與其同步。這其中，大量殭屍企業依然在擠佔信用水分、佔用社會資源，靠政府輸血來支撐，實際上已毫無意義。這種情況與當年的立法預期大相徑庭。
“而且，儘管破產製度旨在優先實現債權人利益，但在破產程序中，債權人依然是弱勢的一方。”陳夏紅說，由於管理人由法院指定，債權人要想更換管理人很難。單個債權人不能提出質疑，只能通過債權人會議表決，而債權人會議的請求依然要移至法院決定。這就把本應站在一條線上的管理人與債權人，常常推到對立的地步。
企業破產法的實施難，與大眾“談破色變”的破產理念有關。破產似乎代表了企業的末路。“但破產法更多發揮的是市場拯救機制的作用”。陳夏紅表示，最早破產法落腳於清理債權債務，保護債權人債務人的合法利益，避免陷入債務泥淖。但如果把一個企業拯救下來，社會的綜合效益要遠遠大於清算掉的效益。現在全世界破產法都重視其拯救的角色，而不是簡單出清的角色。
“儘管企業破產法實施效果沒有達到預期，但到今天，我們對企業破產法的認識，不管是官方還是民間都發生了很大一個變化。”陳夏紅說，“人們對企業破產法功能的認識會越來越完善，會更多意識到，企業破產法是市場經濟中很重要的一環。”
企業破產法應脫離政策化、工具化思維
1986年，《中華人民共和國企業破產法（試行）》於12月2日通過。其中總則第一條提到，為了適應社會主義有計劃的商品經濟發展和經濟體制改革的需要，促進全民所有制企業自主經營，加強經濟責任制和民主管理，改善經營狀況，提高經濟效益，保護債權人、債務人的合法權益，特制定本法。
“當年制定企業破產法，是為了改善國有企業改革。”陳夏紅提到，1986年如此，20世紀90年代推行政策化破產同樣如此。站在改革開放40年的角度，企業破產法的制定和實施，一直沒有脫離工具化、政策化的思維。
政策驅動型破產環境下，市場的作用常常缺席。
2007年推行的企業破產法，本是以推動企業破產規範化、市場化為主要立法目標，但實際並沒有達到這一效果。“司法機關尤其是最高人民法院，不得不在破產案件中扮演越來越重要的作用。”陳夏紅說，因為我們在立法和行政上，沒有跟企業破產法實施相關的機構，加上企業破產法本身給司法機關委以重任，很多事情只能靠司法機關推動。當法院的責任範圍越大，但很多問題又解決不了時，困境便產生了。
江西賽維案便是一例。賽維LDK太陽能有限公司（簡稱賽維）是全球領先的垂直一體化光伏產品生產商，2016年9月30日，賽維的重整計劃被江西省新餘市中級人民法院強制裁決執行。另外兩家賽維旗下的公司光伏硅、高科技（新餘）也被強裁。法院強裁判決書的下達，意味著國開行、中行、招行、民生等12家銀行270億元之巨的高額債權資金僅能收回零頭，250億元鉅額資金打水漂。
而法院強制批准重整計劃後，卻無法實施。在這種情況下，賽維案又擺脫企業破產法，搞了二次重整。陳夏紅認為，企業破產法在司法實踐中，不應該被選擇性實施，更不應該被任意突破，否則便形同虛設了，最高人民法院在破產審判紀要中為這種選擇性實施背書，更不合適。
此外，行政力量在破產案件中一直髮揮著“無形的手”的作用。陳夏紅說，企業破產法並未明確規定政府的角色，但在我國破產法實施中，越是“看不見的手”，作用越大。破產案件進入實際操作層面後，如果沒有政府機關的配合，很多事情無法推進。但這種“無形的手”應轉化為“有形的手”——成立跟破產相關的政府機構，一方面推進企業破產法的更新與修改，另一方面推出公職管理人，更規範地推進破產事業的發展。
企業家式的優秀管理人
近日，一起破產管理人被訴案走入大眾視野。河南一家律所被債權人訴至法庭。在這起破產管理人被訴案中，該律所被索賠400萬元。業界人士認為，在當前處置“殭屍企業”和企業破產重整的關鍵時期，本案足以警示破產管理人，權力越大，管理人承擔的責任也就越大。
破產事業中，管理人是一個非常核心的角色。“但當下管理人制度受制於各種因素，還處於比較孱弱的狀態。”陳夏紅說。
陳夏紅指出，企業破產法把管理人名冊的編制權賦予最高人民法院，而最高人民法院又將此權力委託給各中級法院，這實質上就是一種不受行政法約束的行政許可，既造成破產職業市場的地方分割，也成為地方保護主義的溫床。“律師拿法律職業資格證、會計師拿會計師資格證，都可以全國執業；但做管理人，如果不進入地方法院名冊，卻連執業的機會都沒有。”陳夏紅認為，企業破產法的市場化實施，離不開管理人制度的市場化改革。
此外，在具體指定管理人時，因為抽籤、搖號等不確定性因素，可能會出現管理人素質無法保證的情況。一些簡單的案件可能指定一個最頂級的管理者去操作；而一些大型案件可能會匹配到一個經驗不足的管理人。能力不匹配的情況下，可能會耽誤公司拯救的時機。“這說明管理人制度本身，還有很大的完善空間，應該推動全國性的管理人分級體系改革。”陳夏紅說。
除了管理人的指定，什麼樣的人或者機構可以承擔管理人的角色也值得商榷。企業破產法第24條規定，管理人可以由有關部門、機構的人員組成的清算組或者依法設立的律師事務所、會計師事務所、破產清算事務所等社會中介機構擔任。
“這種規定是基於一種假設，機構比個人更加註重信譽。”陳夏紅認為，但實際上個人可能更加註重自身的信譽。作為一個頂級管理人，更注重自身品牌的最大化。所以我們需要通過市場化的競爭，選出企業家式的優秀管理人，在企業重整過程中，作出符合法律規定的商業判斷。
企業破產法亟待修改
5月31日，湖南某高速路口發生一起一家三口自殺事件。父女兩人身亡，母親受傷。而這一家人正是之前成為輿論熱點、在海南自殺未遂的一家人。此前，女孩“菲妥妥”曾在微博發佈遺書，稱因為父親欠下鉅額高利貸，一家人無法承受其重，選擇死亡。
由高利貸引發的暴力討債悲劇層出不窮，而這一家人在高利貸的重壓下選擇死亡。這一事件牽出高利貸、網絡貸下個人的借貸困境問題。
“當下破產法中並沒有個人破產的內容。”陳夏紅說，一旦個體因災難、健康等各種因素陷入資金問題，個人無法進入破產程序，便會陷入債務困境。
個人破產的缺失只是破產法現狀的一部分。除此之外，金融機構破產進入法律也急需提上日程。陳夏紅稱，金融機構的經營風險也很大，但是目前關於金融機構破產，幾乎沒有法律可依。
供給側結構性改革下，破產法重新被推上重要的位置。但政策層面的重視是否代表當下破產法的實施一片利好？
陳夏紅認為，雖然當前環境下改變並不容易，但是破產法急需大修。站在立法機關的立場上，應該實現最大化的制度供給。要確保任何債權人、債務人碰到任何問題，都有相關制度去解決。但現在問題就出在這裡，很多事情無法可依，不能讓司法解釋與相關紀要代替法律的位置。
“我們的破產法，就像一個剛過18歲的成年人。”陳夏紅說，企業破產法雖然越來越得人心，但還遠遠沒有發揮出百分之百的功力。走過11年，現在對破產法來說可能是一場成人禮——雖然在法律上已經獨立，但所有東西都還很幼稚。未來發展如何，可能還需要一、二十年、甚至40年來進化、檢驗。
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