由中國國際經濟交流中心主辦的第108期“經濟每月談”於2018年6月30日舉行。華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家賈康出席並演講。以下為會議實錄的部分內容。
劉克崮:下午會議開始。今天是新一屆每月談，第108期，今天主題是個稅改革，十九大和今年的人代會都提出稅制改革問題，克強總理在兩會報告特別提到了幾個重要的改革點。今天的題目就是圍繞個稅改革，請了三位專家，原來財科院的領導賈康，也是財科院的一位老領導孫鋼，還有一位稅科院、國家稅務總局稅收研究所老所長，現在是稅務報的總編輯，剛剛卸任劉佐總編輯，他每年出一部《中國稅制概覽》。我今天來了坐這兒也說一點，四個人，三個小時，把一個小時留給大家，大家有什麼問題都可以提問。前兩個小時我們四個人一人半小時。
下面先請賈康作發言。
賈康: 剛才劉行長忘了提自己的工作經歷。劉行長原來的工作中曾擔任過財政部稅政司司長，是絕對“理論聯繫實際”的稅務專家。劉行長排在今天壓軸的位置，我在前面拋磚引玉。實話實說，我雖然在財政稅系統做多年研究，但對於稅收問題的認識，深度、細緻程度不如其他幾位，我拋磚引玉，先談談各位關心的新近財政部劉昆部長對人大常委會作的個稅修法的草案說明。我先談一下自己的觀察和相關的探討性看法。
一句話，草案最明顯的亮點，就是表示中國個人所得稅在“稅收法定”的道路上，有望向說了多年的“綜合與分類相結合”邁出實質性的步伐。按照劉佐所長的考證，這次人大開會的時候並沒有明確說此事列入討論議程，但實實在在地在議程當中，後來體現出劉昆部長的說明。這當然是有關權威部門領導給出的重要信息。後來聽到的，是這次人大常委會沒有進一步交付後續程序提請表決，我認為應該有一審至三審類型的程序，我們可以繼續拭目以待。但是這種權威人士明確地說要有綜合分類相結合的框架，這是前所未有的，這一點是非常清楚的。
個人所得稅也是社會多年、多輪熱議，各方高度關注的事項，屬於中國帶有改革攻堅性質的直接稅改革中間的重頭戲。本來在十八屆三中全會，已給出“逐漸提高直接稅比重”的方向，政治局審批通過的財稅配套改革方案，稅改六大任務中是把個人所得稅排在最後一位，現在實際的推進順序和一開始的排序不一樣了。原來消費稅排在更靠前的位置，但是現在遲遲沒有聽到動靜。房地產稅排在個人所得稅前面，今年兩會上給出的信息是房地產稅和個人所得稅都要啟動稅收法定的過程，但實際上是官方先說出了個人所得稅修法這個重要的信息。
在這個情況下，我們也不好推測管理部門是怎麼權衡和排序的問題。但是總體可以肯定，這是中央已經非常明確強調的直接稅改革方向上的一個重大事件，是符合中央戰略層面關於財稅配套改革部署的。
在具體的說明內容方面，我按順序再簡單做一點研究者於這方面感受的交流。劉部長的說明，一開始很實質的一條是改進完善了關於納稅人的規定，我理解這是借鑑國際經驗，在明確居民個人和非居民個人兩類概念後，擴大了中國的稅收管轄權。原來沒有這麼明確的概念，但實際上是覆蓋著在中國本土上有一段時間居住的外國人的，認定為納稅人的數量界限，原來是住滿一年，現在縮短到只要居住滿183天，就要成為非居民的納稅人，可以理解為這是擴大了中國的稅收管轄權。這當然也是建立現代個人所得稅制需要考慮的稅制裡的要素之一。
第二個是非常實質性的突破，把現行個稅稅法應稅所得分成11類、實行不同的辦法這個框架，進行了改造。原來的11類裡面的一部分勞動性收入，明確地說將實行綜合的徵收，具體提到的是工資薪金、勞務報酬、稿酬和特許權使用費，把這四個合在一起定為綜合所得概念，要使用統一的超額累進稅率調節。相應與此，居民個人納稅的節奏或者是具體的納稅步驟，就不用按照月來掌握，是按年合併來計算個人所得稅，非居民還是按月或者是按次分項計算。這算是所謂綜合與分類這個框架之下已經給出的一種具體設計。一旦經以後人大審批通過，就將證明：說了這麼多年的綜合與分類相結合的個人所得稅制度改革，邁出了實質性步伐。
接著是說到怎麼優化調整稅率結構，說明講到要降低適用於3%、10%、20%稅率的納稅人、還有一部分適用於25%稅率的納稅人的稅負，體現在具體的設計上。中等收入水平以下基本依靠工薪收入的社會成員，顯然稅負的下降比較明顯。適用於30%、35%和45%稅率納稅人的稅負，名義上是不變的，但我理解，由於前面有4個級次的適用稅率和實際稅負下降，跟著來的最高邊際稅率達到後面三個臺階的納稅人，如果光講工薪收入方面的稅負，也會跟著有所下降。這個因素旁邊，如果考慮了其他收入歸併以後的綜合集成，情況就得專門分析。比如原來在稿酬和勞務收入方面佔個人和家庭總收入比重比較大的納稅人，他的實際稅負有可能明顯上升，因為工薪收入跟著前面的調整可能稅負降低了，但是原來只按14%納稅的稿酬，（其取得是多年的努力形成了著作，在一個特定的時間表現出來收入一大筆錢）這筆錢進來以後如果納入綜合集成，只要實際邊際稅率高於14%，綜合集成以後受到的稅收調節就是比過去加大力度了。勞務收入也是，講課費原來的比率稅率應該是勞務收入適用的的20%，如果一年都集中在一起，只要邊際稅率高於20%，這種納稅人的稅負就上升。這主要是會涉及一部分高級專家、知識分子，這樣調整的副作用我後邊還要說，如果提建議的話，我會有一些想法要表達。
同時，按照現在的說明，對於經營所得的五級超額累進稅率的設計不變，但是有一個很重要的調整：最高檔稅率級次的下限，原來是10萬元，現在提到50萬，這明顯降低了個體工商戶和承包經營者的實際稅負。這是關於稅率調整的感受。
再往下說，按照說明的順序說到第4條。大家都高度關注社會訴求非常強烈的所謂起徵點問題，說明裡的表述叫“基本減除費用標準”。和綜合所得合在一起的新的方案，是把起徵點定為每月5000元，等於每年6萬元。這和前面的稅率調整措施合起來，是十分有利於降低中等收入以下收入群體實際稅負的。起徵點方面我注意到，後來已經報道出來，人大代表的議論裡好像有比較傾向性的意見，一個是認為起徵點提高到5000還不夠意思，應該再繼續提高一些，甚至一些有影響的人士說就應該按照10000來提，至少8000才夠意思。我個人感覺，以後討論的過程中不排除社會方方面面的訴求影響最後人大審批通過的方案，5000再往上一點是可能的。在前面歷史上的修法過程中有這種情況，將草案聽取各方面的意見之後，把起徵點又提高一些。但我個人認為不宜一下提到10000元。上一次提到3500這個新的起徵點高度以後，聽到有關部門說，統計下來，中國被個人所得稅調節的社會成員總規模是2400萬人出頭，那時候一下子把個稅的邊緣化特徵體現出來了，整個國民按比例來說，只有2%多一點的人受到個稅調節。按照建設現代國家、發展現代稅制的取向，中國要推進現代化，已經到了面臨”強起來”的新時代，要謹慎處理上述相關數量邊界帶來的影響效應。如果處理到起徵點1萬元，個稅的邊緣化特徵將非常明顯，對於培養公民的納稅人意識和銜接以後的稅制改革不利，這不是光圖簡潔、湊整數關口就能夠下決心的事情。所以起徵點再作適當抬高不排除，但我認為不可能一下子像有些人大代表所說的提到1萬元的高度。提到1萬元帶來的其他問題，也要說清楚相關影響，要根據稅源調查分析說清楚必須綜合設計的方案中，相關的超額累進的各檔稅率怎麼設計等等。我手邊沒有數據，但認為政府方面需要回應一萬元的建議，有關部門可以給出一個概念，如要按照1萬元來設計，會碰到什麼樣的連帶問題，因為必須把個稅的各個要素放在一起，看成系統工程，說清調整變動的結果，絕不是隻抓單一的要素、單一的參數，就能夠達到比較優化狀態的。
另外，我聽到有的委員說，起徵點能不能設定為一個自動調節機制，和物價掛鉤。我覺得這不失為一個考慮的方向，如果有常規的規定，比如每隔3年，按照權威的CPI或者是什麼物價指數的具體口徑，自動調整，我是贊成的，省得社會上一遍一遍的有這麼多人耗費這麼多精力反覆討論起徵點怎麼調的問題。和物價掛鉤，是有國際經驗、回應社會訴求、也不會出現太大偏差的選項。
至於說有的人講應該實行各個地方不同的起徵點，我認為應該講這說的是“外行話”。因為個人所得稅面對的調節對象是勞動力，或者是“人力資本”，按照市場經濟（包括我們中國特色社會主義市場經濟）內在規律的要求，應該使這種人力資本在整個統一市場上，不要碰到稅收壁壘來充分自主流動，這種自主擇業的流動是跨各個行政區的，在跨行政區的時候最好不要有個稅的壁壘去影響要素流動的市場調節機制。另外如真的不同地方設不同起徵點，執行起來也非常麻煩——聽起來有道理，各個地方的物價水平不一樣，可能很懸殊，但設想一下，如果廣東設定一個比較高的起徵點，另外是青海設定一個比較低的起徵點，具體的一個納稅人，他說我這一年多少天是在廣東取得了收入，另外多少天是在青海取得的收入，有關部門就得核實，就算居住20天，也要做機制化的調整。有關部門把這些工作承擔下來，是不是會增加很多的徵稅成本？而且效果會是什麼樣子，要打一個大問號。這是在我前面說的那一層道理之外，在技術上我覺得也不應該支持在現階段考慮這個事，但是我更強調前面的大道理，後面則是操作層面上的具體技術層面的顧慮。
對於這次強調的增加專項扣除，我覺得很有道理，是值得肯定的。增加對於子女教育支出、繼續教育支出、大病醫療支出、住房貸款利息支出、住房租金等等專項扣除，這個改進其實已是有社會多年熱議，有認識基礎，也是符合國際慣例的改進。應該說一旦實行，會明顯提高個稅調節的差異化針對性和負擔合理化水平，有利於稅制追求實質公平。過去有關部門的領導人也表過態：比如同樣都掙一樣的收入水平，一個月8000塊錢，一個人的具體情況是沒有結婚，一個人吃飽全家不餓，以這8000塊錢日子過得比較滋潤，但另外一個人同樣收入水平，上有老下有小，好幾口人都靠這8000元，就過得很拮据。如果這個時候增加個稅調節的針對性，做有更多家庭成員裡，子女教育、大病醫療個人支付部分的扣除，以及剛需住房貸款月供中利息的扣除，顯然是對這些家庭有針對性而十分合理的減輕負擔，這種減輕負擔是有充足道理的，符合總體上構建和諧社會等等方針政策考慮。
此外，現在草案說明，還增加了反避稅條款，有利於增加個稅的依法管理。
綜合的感受，是能有這一次修法，以及引入在綜合分類大方向上邁出實質性步伐的改革舉措，是來之不易的。有人往前追溯說，已有二十餘年的文件裡，出現綜合與分類相結合的中央指示精神，這次看到，有望體現在稅收法定實際推進的規則制定裡。
但是，也應該順便說一下，我個人覺得前面說到的綜合的進步的旁邊，有一個明顯的遺憾。現在的這一遺憾就是僅僅在工薪收入基礎上歸併了稿酬、勞務等等勞動性所得，這一設計沒有涉及金融資產生息等非勞動性所得。至於還有直接投資的資本利得，我認為那是要網開一面的，所謂綜合與分類相結合，分類指的就是這個——國際上其他的經濟體，包括美國，也有實際的個稅優惠條款，鼓勵直接投資，這樣在供給側更多地讓投資帶來的活力對於經濟起正面效應。巴菲特所說的經過稅收籌劃以後，他本人的實際稅負低於其企業的中層管理人員，可能主要就是靠這樣的優惠。但是，對直接投資的資本利得網開一面，並不意味著也應把其他的如金融資產生息這些東西放在分類這一邊。這次可能出於種種條件的限制，有關部門設計的時候覺得在中國把金融資產生息等一下子拉進來沒有到可操作的火候，現在的方案是隻對勞動性收入這四項做了綜合。這樣如果以直截了當的表述來說，會產生對於勞動性收入的歧視，而且帶來的是對於知識價值這方面的稅收壓抑作用。應該講這是現在草案的侷限和遺憾。
我作為研究者，願意提一個供討論的修改建議：在以後人大正式審議過程中，是否可以討論，對於知識分子的稿酬，以及對於知識分子的講課勞務，可以給予適當的優惠，做一個把原來的稿酬打折延續下來的打折處理，計入稅基的時候，有一個優惠。當然具體量值，有關部門可按照他們自己的意向，再提出操作方面的建議方案。我認為值得人大代表在立法過程中，討論對於這點遺憾的對沖，如果總體框架現在就只能是對勞動性收入作綜合，實際上形成對勞動收入的歧視性的稅收壓抑，那麼是不是可以減少一些其可能帶來的負作用。這方面還是應體現現在宣傳上一般已經不講的“知識分子政策”，我覺得在現階段中國的創新過程中，知識分子的積極性還是要得到必要的保護和激勵，包括稅收政策的匹配。
我先說這些不成熟的看法，請大家批評指正。謝謝。
賈康介紹
第十一屆、十二屆全國政協委員、政協經濟委員會委員，華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家，中國財政科學研究院研究員、博導，中國財政學會顧問，中國財政學會PPP專業委員會主任委員，國家發改委PPP專家庫專家委員會成員，北京市等多地人民政府諮詢委員，北京大學等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高層次學術帶頭人。曾受多位中央領導同志邀請座談經濟工作（被媒體稱之為“中南海問策”）。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”和“十三五”規劃專家委員會委員。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。2013年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》專著、《供給側改革：新供給簡明讀本》、以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》（獲評中國圖書評論學會和央視的“2016年度中國好書”），2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。2017年領銜出版《中國住房制度與房地產稅改革》、《新供給：創新發展，攻堅突破》、《構建現代治理基礎：中國財稅體制改革40年》等。根據《中國社會科學評估》公佈的2006～2015年我國哲學社會科學6268種學術期刊700餘萬篇文獻的大數據統計分析，賈康先生的發文量（398篇），總被引頻次（4231次）和總下載頻次（204115次）均列第一位，綜合指數3429，遙居第一，是經濟學核心作者中的代表性學者。
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