2015年3月28日,內蒙古大興安嶺圖里河林業局砍伐的最後一段木材被運下山 鄒儉樸/攝
“假如呼倫貝爾草原在中國歷史上是一個鬧市，那麼大興安嶺則是中國歷史上一個幽靜的後院。”1960年,著名歷史學家翦伯贊走訪內蒙古大興安嶺時，曾這樣描述。伴著外來人口的大量湧入，這個“幽靜的後院”不再幽靜。新中國成立以來，內蒙古大興安嶺林區累計貢獻了2億多立方米商品材和林副產品，但同時也被開墾出數以千萬畝的耕地，生態和涵養水源的功能下降。
經過近一個世紀的砍伐與開墾，大興安嶺森林邊緣向北退縮200公里。如今，大興安嶺林區正站在新的歷史節點上：國有商業林全面停伐已有3年，如何清退森林功能區內非法開墾的耕地，以鞏固林緣紅線、保護建設大興安嶺這個重要的生態安全“綠屏風”，成為亟須考慮並解決的問題。
毀林開荒難遏制國有林地遭蠶食
蒼莽的大興安嶺，如同雄雞昂揚向上的脊樑，橫亙於東北三省和內蒙古之間。內蒙古大興安嶺林區是我國最大國有林區，歷史上這片林業生態功能區曾達10.67萬平方公里，既是北方遊獵部族和遊牧民族的發祥地，又是東胡、鮮卑、契丹、蒙古民族起源的搖籃。
20世紀50年代初，新中國百廢待興，對木材需求也與日俱增，為響應國家號召，第一代務林人告別故鄉，爬冰臥雪，以人拉肩扛的方式挺進茫茫林海。
“那時伐木全靠彎把鋸，放倒一棵樹最少也得一個多小時。”回憶起那段艱苦歲月，林區首批伐木工楊風義老人記憶猶新，“每天早上5點起床，6點上班，帶點乾糧中午在山上吃，冷了烤烤火，渴了吃點雪。”
在這樣艱苦的條件下，新中國第一批林業開拓者在林區紮下根來。多年來，內蒙古大興安嶺累計為國家提供2億多立方米商品材和林副產品，上繳稅費200多億元。上世紀五六十年代，上繳最多時曾佔內蒙古自治區財政的50%以上。
進了林區的人得吃飯，就得開墾種田。大量人口的湧入，失控的毀林開荒，使大興安嶺東南麓的森林被啃食殆盡。
“林區開發建設初期，為緩解職工生活困難問題，林業局組織人們在適當區域，開墾一些林地種植小麥和蔬菜。”內蒙古大興安嶺重點國有林管理局資源處處長杜彬說，當時大量務林人及家屬湧入，最多時達50多萬人。為解決林業職工和家屬吃糧難、吃菜難問題，林區一部分區域被開成耕地。
到20世紀七八十年代，大量外來人口湧入聲名鵲起的大興安嶺南麓，他們拖家帶口、引親喚友，進入大楊樹、畢拉河等地，其中一些人或負案在身，或躲避超生處罰。當地一段順口溜對“盲流人口”有一形象說法：“此地不留爺，自有留爺處，處處不留爺，爺去大楊樹。”當時，毀林開荒因無明確禁令而失控，有些外來者為了多種些地，竟一把火將“看中”的林地付之一炬。
對大自然的過度索取終究要付出代價。20世紀90年代起，替代產業和替代物資陸續出現，木材在國民經濟中的戰略地位逐步降低。前期過量的採伐和開荒，讓大興安嶺林業資源損失較大，19家林業局轄區內的原始森林消失殆盡，浮現出“資源危機”和“經濟危困”的“兩危”局面。
“樹都採枯竭了，現在最大的樹以前只算得上是‘小崽’。”圖里河林業局經營林場的伐木工侯春才說，伐木業最輝煌時，20多棵大樹就能裝滿卡車，但到了上世紀90年代，以前“看不上”的樹也都被運下山，發往全國各地。
為了保障林業職工的生計，林業部門調整產業結構，進行復合經營。當時，大楊樹、畢拉河等林業局繼續開墾林地，種植大豆、小麥等農作物。
過度採伐加上遍地開荒，風大、雪少的惡劣天氣在林區頻頻出現。1998年，長江、松花江流域發生的特大洪水災害給人們敲響警鐘，天然林保護工程開始啟動。
當時，林業專家普遍認為，建國以來，東北、內蒙古等國有林區為國家建設做出了重大貢獻，但也付出了沉重代價，林區人口急劇膨脹，經濟負擔日趨沉重，導致森林資源過量採伐，天然林資源銳減，生態環境惡化。這種狀況如繼續下去，整個東北、內蒙古地區的生態屏障將不復存在，東北大糧倉及周邊重要牧業基地將失去生態保護，會對國民經濟及社會可持續發展帶來極大影響。對東北、內蒙古國有林區天然林資源實行有效保護、扭轉森林資源銳減趨勢是當務之急，刻不容緩。
同年，國務院明令禁止毀林開墾，但個別區域的毀林之風依然難剎。
“由於長期缺乏法律依據，造成毀林開墾沒有得到有效遏制。”杜彬說，直至2005年12月30日最高人民法院出臺《關於審理破壞林地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》，才明確了破壞林地資源刑事案件立案和量刑標準。
“雖有法律依據，但在利益驅動下，‘拱地頭’多年來仍是個頑疾。”大楊樹林業局副局長付雲江表示，管護科技手段差、人員少、公路網密度低，給監管帶來諸多難題，僅大楊樹林業局範圍內，一年林業案件就達上千起。“現在‘拱地頭’很簡單，大馬力拖拉機開一圈就多出一條壟，很難看得住。”他說。
停斧掛鋸逾三年退耕還林仍艱難
2015年4月，油鋸的轟鳴聲最後一次傳入林海。內蒙古大興安嶺結束漫長的採伐歷史，終於得以休養生息。
2018年春季，國家林業局和內蒙古自治區在內蒙古大興安嶺林區部署開展毀林開墾專項整治行動，調集300餘名警力和森調技術人員，在大楊樹、畢拉河、吉文三個重點地區開展70余天的破案戰役，查處案件937起，收回開墾林地30219畝，起到了積極的震懾作用。但相對於總量巨大的開荒地而言，收回的退耕地只是九牛一毛，甚至不到總數的1%。
春夏之交，記者由興安盟烏蘭浩特市驅車一路向北，途經扎賚特旗、扎蘭屯市、阿榮旗、莫力達瓦達斡爾族自治旗、鄂倫春自治旗等地，再度走訪大興安嶺。一路放眼望去，黑黢黢的沃野這兒一片、那兒一片，分割著成片的森林，就像得了斑禿。
當地幹部群眾說，大興安嶺腳下的嫰江曾是森林和草原的分界線，但前些年過度開荒，使林緣由嫩江邊不斷向北退縮。最近幾十年，大興安嶺南部林緣後退200公里左右。
大興安嶺問題研究專家、內蒙古呼倫貝爾市政協原主席巴樹桓表示，目前全市耕地總量2000多萬畝，主要集中在大興安嶺林緣地帶的山前平原。“無論是林地還是林間草地，均屬森林功能區，開墾為耕地，肯定對生態造成破壞。”
巴樹桓認為，大興安嶺這樣的水源涵養功能區對國家生態安全非常重要，如果這裡出了問題，下游的松遼平原很可能陷入生態災難。
“大興安嶺是座涵養水源的‘水塔’，在森林功能區內使用農藥化肥，勢必對水體造成汙染。”杜彬說，農業種植對於林區湖泊河流的汙染不容忽視。關於農藥化肥殘留物的去向，巴樹桓表示，一部分滲入地下，一部分揮發，一部分被植株固定吸收，還有很大一部分進入河流，磷氟等很難降解。
鄂倫春自治旗人大常委會主任代喜院說，最近幾十年來，大興安嶺涉農地區大量使用農藥，大量包裝物被丟棄於池塘、河溝、田邊，殘留農藥造成水質和土壤汙染，廢棄塑料袋(瓶)在自然環境下不易降解，汙染了環境。
中國社會科學院社會學研究所副研究員吳喬發現，由於大量自然植被被農作物代替，而農作物多為一年生草本植物，造成地表裸露時間長、水土保持能力差，抵禦自然災害的能力明顯下降。例如，2013年莫力達瓦達斡爾族自治旗等地發生較嚴重的洪災，洪水和泥石流沖壞多處道路橋樑。雖然當年降雨量偏大，但根據當地人記憶和水文資料，建國以來類似的降雨量經歷過數次，此前卻未造成如此嚴重的破壞，其主因就是毀草毀林開荒導致抗災能力下降。
此外，森林周邊數千萬畝的耕地還給防火工作帶來巨大考驗，畢拉河、大楊樹等林業局的職工告訴記者，林業施業區基本被耕地包圍，由於周邊農業人口較多，前幾年幾乎年年出現火情。
“林業開發和轉型過渡期內，為解決生活生產困難，開荒種地不可避免。現在已全面停伐，國家投入巨資解決林區職工群眾收入問題，繼續耕種沒有道理，需要轉變思路。”巴樹桓說，大興安嶺林區都是國有土地，與農村集體土地概念不同，無論從法律關係還是生態意義上講，生態功能區未來都需要退耕還林還草。
請神容易送神難體制混亂成主因
打擊毀林開荒是保護大興安嶺生態安全的重要措施，但內蒙古大興安嶺林業功能區內，有數百萬畝開荒地塊由於開墾時間跨度大、涉及面廣、成因複雜、問題交織、土地屬性相互矛盾，清理起來舉步維艱。耕種者背景非常複雜，目前耕種開荒地有國營農場、林業局、個體農戶、獵民等。
內蒙古大興安嶺重點國有林管理局最新統計數據表明，該林區林權證範圍內目前約有343萬畝耕地，95%的開墾林地形成於1998年以前。屬地政府已將211.33萬畝開墾林地劃入基本農田，310.2萬畝開墾林地享受國家種糧補貼，283.39萬畝開墾林地向屬地政府交納費用，10.44萬畝開墾林地核發土地使用證。
“按照行政權屬，林權證範圍內的土地都是國有林地，但其他部門發放的文件、票據、證照，我們也不能視而不見。”杜彬表示，這種背景下，種了多年莊稼的林業用地，清理起來非常困難。
“在不同歷史時期，部分村民未經批准開墾國有林權證內的土地、林地，沒有得到及時有效的制止和查處。”林區一些幹部認為，土地是農民的“命根子”，雖然一部分屬於非法開墾，但耕種年頭越久，清理起來越難。
“農獵民認為多數耕地都是自治區政府實施一、二期農業開發過程中，經當時呼倫貝爾盟行署審批同意開墾的，不應收回或禁種。”杜彬說，由於這部分耕地實施退耕阻力太大，只能暫時叫停。
“農獵民不理解，國家已給發放補貼的地為何想要收回。”鄂倫春自治旗政府辦副主任王文峰表示，農獵民認為他們的耕地有政府核發的土地使用證，已向政府上繳土地使用費，享受糧食補貼，不應收回或禁種。“經自治區人大會議通過，2001年起，當地多數土地都交納了土地有償使用費。在這種情況下，想說服農戶和獵民退耕就很難了。”王文峰說。
“歷史形成的農地，不論因何開墾，已經成了大部分農民生活的主要來源。”杜彬說，林區開墾林地涉及8個旗、市，當地村民大部分是外來人口，且已落戶成為居民、農民，部分土地幾經轉手，追溯追責難度很大。“總體來看，光靠林業主管部門和地方政府，解決難度很大，亟須國家層面的政策引導和支持。”
解決“增綠”與“增收”矛盾待政策破冰
“確實到了還生態欠賬的時候了，但‘病來如山倒、病去如抽絲’，歷史上形成的耕地，既要逐步退耕還林還草，又要考慮群眾的生計和出路，讓他們有活幹、有飯吃。”呼倫貝爾市委書記於立新表示，特別是已經獲得土地證和劃入基本農田的耕地，還需要上級部門統籌考慮，有針對性制定政策，讓屬地政府依法依規處理。
杜彬等林區幹部認為，已經納入基本農田、享受糧食補貼、向屬地政府繳納費用或核發土地使用證的農地，需要上級研究決策，建議申請退出基本農田後給予適當補償，逐步退耕還林。沒有納入基本農田、沒有享受糧食補貼、沒有向屬地政府繳納費用、沒有核發土地使用證的林地，建議根據土地耕種情況，給適當補償後逐步退耕還林。
“無論是林業局還是地方政府，均需依照‘尊重歷史，照顧現實’的原則，對開荒的林地分情況進行處置。”呼倫貝爾市副市長任宇江表示，對2012年以後開墾的林地，一定要堅決收回，對相關涉案人員依照黨紀國法堅決打擊，但對1998年之前形成的農地，處理時要慎重。
林區幹部表示，一些開荒耕地可納入國家退耕還林政策範圍，給予合理補償。在權屬性質不變、用途嚴格管制、生態功能持續改善的前提下，由林業部門和地方擬定出臺相關政策，扶持農戶承包林藥間作或是種植藍莓、大果沙棘、榛子等取得收益，從長遠出發解決農戶的生計問題，緩和農林矛盾。
一些林區幹部擔心，由於農林政策不夠平衡，比如種糧享受的各項政策補貼高於退耕還林等林業項目，加上耕種週期短、見效快及習慣作用，除非退耕後收入能基本與種植農作物持平，否則耕種者很難自願放棄耕地。
林區幹部群眾還希望，對國有林區林緣地帶種植經濟林給予特殊獎補政策，使種糧與務林在經濟收入上持平，以有效解決日益升溫的農林矛盾。（半月談記者 殷耀 鄒儉樸 於嘉）
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