李文釗，毛壽龍
（中國人民大學公共管理學院，100872）
摘要：從公共行政學的視角看，中國改革開放30年也是中國政府不斷變革和調整的30年。政府改革，尤其是中央政府改革，提供了另外一個看待中國改革開放30年的視野和角度。30年來，中國先後進行過6次中央政府機構改革。但是，政府改革問題仍然是中國當前和今後所面臨的一個難點。本文試圖從社會秩序轉型與中國政府改革的相互關係出發，通過回顧歷次機構改革的歷程，找出中國政府改革的基本邏輯，分析當前中國政府改革所面臨的侷限和約束，並指出未來中國政府改革的可能發展趨勢。在理論邏輯方面，主要試圖利用公共選擇理論，研究中國政府改革的微觀和宏觀動力，並簡要對中國政府最新的改革“大部制”進行簡要評價。
導言
近30多年來，政府改革一直是世界性的浪潮，無論是在發達國家，還是在發展中國家，政府都試圖通過自身的變革來適應環境和回應公眾需求，來解決財政危機，公共危機或者信任危機。在不同的國家和不同時代，行政改革通常有不同的稱謂，例如政府改革、行政體制改革、行政管理體制改革、公共部門改革、機構改革、再造政府等。
豐富的政府改革實踐促使有關政府改革的理論的形成，反過來，政府改革的理論又會指導和完善政府改革的實踐，政府改革的理論和實踐兩者是相互聯繫和相互促進的。與其他國家相比，中國政府改革具有特殊性和複雜性，一方面中國政府改革的制度背景處於不斷變化之中，另一方面中國政府改革本身也是推進中國社會變革和制度變革的力量之一，政府改革與制度背景之間形成了複雜的互動、適應和協調。
本文將中國政府改革和政府發展模式是否存在規律和邏輯作為主要研究問題，在對國內外政府改革的理論進行簡要回顧的基礎之上，提出了一個分析中國政府改革和政府發展的分析框架，並對中國政府的6次改革實踐進行了分析，總結了政府改革所包含的基本邏輯，歸納了政府改革的基本經驗和麵臨的挑戰，併為未來政府改革指明瞭方向。
一、研究問題
政府改革是一個永恆的話題，這既是環境、技術和社會變遷使然，也是人們觀點、需求和價值變化使然，更是政府與經濟、社會、政治和文化等相互之間的錯綜複雜關係使然。政府改革的實踐需要理論指導，反過來，有關政府改革的理論也需要通過政府改革的實踐檢驗，正是在這個意義上，美國公共行政學者羅伯特·B·登哈特（2003）曾指出在行動層面理論與實踐是統一的。
政府改革更是一個世界性現象，並且正在形成一種世界性浪潮和潮流。美國學者詹姆斯·W·費斯勒和唐納德·F·凱特爾（2002）在《行政過程的政治：公共行政學新論》一書中，將美國的行政改革主要劃分為三種類型：即精簡、重理（reengineering）和不斷改進。而簡·雷恩（Jan-Erik Lane，1998）在《公共部門改革》一書中，結合西方國家改革的實踐提出了公共部門改革DPM（Deregulation、Privatization、Marketization）模型，即指出西方國家政府改革的三種趨向，放松管制，私有化和市場化。圖1展示了西方學者有關政府改革的主要理論。
分析（奧斯特羅姆，2000）的傳統，主要從三個角度認識和研究政府改革，即方法論的個人主義，作為人工製品和設計的政府，以及作為開放系統組成部分的政府，並在此基礎之上結合具體情景、領域和現實探討政府改革的理論和模型。
在這些假設基礎之上，我們可以提出一個研究中國政府改革的治道變革框架，這一分析框架的核心含義是，中國政府的治理之道是建立在一系列的制度平臺基礎之上，而制度平臺本身嵌套在政府作為組成部分之的大系統之中，這些大系統由一些基礎性秩序構成，這些基礎性秩序“形構”了人類的互動關係，使得人類和平成為可能。中國政府改革過程，就是從以單中心、封閉、等級、控制等基礎性秩序為基礎的傳統治道，向以多中心、開放、平等、協調等基礎性秩序為基礎的現代治道轉變的過程。這意味著，政府治道變革與基礎性秩序轉型是一個“雙向互動”的過程，正如單中心秩序與傳統治道是一個相互強化的過程一樣，多中心秩序與現代治道也是一個相互強化的過程（文森特·奧斯特羅姆，2001）。
方法論個人主義強調行動者在政府治道變革和基礎型秩序轉型中的重要作用，行動者既是改革的動力，也是改革的阻力。治道變革理論認為中國政府改革主要涉及四類行為者：國務院、國務院組成機構及下級政府、黨的組織、利益集團、民眾及其他組織。這些不同行動者之間的激勵，以及利益博弈，將決定中國政府改革的基本方向和未來走向。治道變革理論還認為無論是從單中心秩序向多中心秩序轉型，還是從傳統治道的制度平臺向現代治道的制度平臺轉變，都需要通過中國政府具體行政改革來實現。對於一個研究中國政府改革的分析框架，我們也可以通過如下圖3表示如下：
這一分析框架意味著中國政府改革存在自身邏輯和外部邏輯，自身邏輯是政府在改革中遵循的理念、目標和方向，外部邏輯是指政府作為大系統中的一部分所需要承擔的職能，但是這兩種邏輯之間並非總是一致，當政府改革的自身邏輯不適應外部邏輯時，政府改革不利於基礎性秩序的轉型，不是真正意義上的治道變革。因此，政府改革的各個要素之間關係，例如組織變革與職能變革之間關係，職能變革與行為變革之間關係，都需要進行理論和實證研究，具體地探索他們之間關係，為成功的政府改革和治道變革提供理論基礎和知識基礎。
當然，政府改革並非被動適應外部邏輯，政府改革的自身邏輯也可能推動基礎性秩序轉型，即通過治道變革達到秩序轉型的目的。由此可見，政府改革的自身邏輯和外部邏輯是相互嵌套的，兩者共同演化，適應作為個人對於更好生活和更理想目標的實現。這也意味著，政府治道變革本身是一個持續演進的過程，我們需要從演化和動態的視角去理解政府改革和政府治道變革，不可能存在一勞永逸的改革。
四、中國政府改革的實踐
在30多年的改革開放進程中，中國政府改革經歷了6次較大規模的國家機構改革， 1982年、1988年、1993年、1998年、2003年，2008年，每隔五年均開始一場精簡機構和裁減人員的改革。這一變革可以說構成了最近30多年來中國政府改革的重要內涵。
1982年的機構改革在三個方面取得了重大突破，一是改進國務院本身的領導體制和領導方法，副總理職數由13人減少到2人；二是明確了國務院機構組成序列，國務院組成機構由100個減少到61個，其中部委由52個減少到43個，國務院直屬機構由43個減少到15個，國務院辦公機構由5個減少到3個；三是確定了國務院的工作重點經濟建設。與此同時，並對幹部退休制度，年輕幹部的培養等進行了改革，廢除了幹部終身制度，提高了工作效率，促進了幹部年輕化。應該說，1982年國務院機構改革既面臨著機構精簡，也面臨著領導幹部和人員精簡，還面臨著幹部年輕化、知識化等重大問題，它處於一個改革承上啟下的過程。在各方面改革還沒有開始之時，國務院所面臨的最大問題就是減少機構，精簡人員，以提高辦事效率。圖4概括了1981年至1982年機構變動數量。
五、中國政府改革的基本邏輯
理解中國政府改革的基本邏輯，需要把握推動政府改革的外部邏輯和其自身邏輯，以及外部邏輯與自身邏輯之間互動。外部邏輯主要強調基礎性秩序對於政府改革的影響，自身邏輯主要強調政府改革的自身價值追求和訴求。
中國政府改革的進程主要是由經濟秩序、政治秩序、社會秩序、心智秩序和感覺秩序等五種基礎性秩序轉型推動的，政府本身必須適應開放系統和自發秩序而進行相應變革和轉型。1978年，中國開始農村改革，以土地家庭聯產承包責任制為基礎，通過界定農民產權形成激勵，使得農村、農業和農民得到了較大的提高和發展。1983年，中國開始城市改革，將農村承包的思想引入國有企業改革，開啟了中國經濟體制改革的序幕。從1983年開始，經過近10年的努力，市場經濟體制改革的思路在1992年得以確立，後來又經過10多年的努力，一個完善和發達的市場經濟體制初步在中國建立，市場成為資源配置的主要方式。在這一改革進程中，中國也經歷了經濟秩序從計劃秩序向市場秩序轉變的過程，市場秩序其核心是要發揮價格和“看不見的手”在資源配置的核心作用，由無數企業家和生產者利用各自分散知識通過價格信號相互協調和交易而形成的一種無意圖秩序。
經濟秩序的轉型為政府改革提供了參照系，建立有限政府和與市場經濟體系相兼容的公共政策體系是其必然要求。隨著經濟秩序的轉型，市場經濟和自發秩序的建立，必然要求與經濟秩序相適應的政治秩序隨之轉型。政治秩序的轉型也對政府改革提出了新的要求。經濟秩序、政治秩序轉型相適應，中國的社會秩序也開始轉型，社會自治是社會秩序轉型的突發特點和方向，它要求從社會管制向社會自治轉變。當然，中國傳統和文化也會形成心智秩序和感覺秩序，它是一種形而上的秩序，是人們對於政府的合法性，以及政府職能和範圍等態度和看法，在主觀和心理層面所形成的秩序，它是一種內心的秩序，這種秩序會以意識形態、信念、傳統和文化等形式展現。
中國政府改革要受基礎性秩序轉型的約束，但是這些基礎性秩序只是為政府改革提供了一個大的宏觀性背景和框架，政府改革本身也存在自身的邏輯。這表明，如果政府改革的邏輯與基礎性秩序轉型一致，那麼這一變革會有利於社會秩序的良性運行和協調發展，對於這些改革我們可以稱之為治道變革，即政府改革和公共政策選擇是有利於良性基礎性秩序的形成和建立。相反，如果中國政府改革與這些基礎性秩序框架不一致，那麼政府改革就屬於逆治道變革，即政府改革不利於良性基礎性秩序的形成和發展。
對於中國政府改革自身邏輯的研究和把握，本文作者之一（毛壽龍，2004）曾經以組織價值、職能價值和政治價值為基礎，探討了中國政府改革的三種基本邏輯，即組織邏輯，強調組織效率的提升和組織結構的優化；職能邏輯，強調政府範圍和界限的合理，處理好政府與市場、企業、事業和社會組織等之間關係；政治邏輯，強調政府改革與政治體制改革之間關係，尤其是立法、行政和司法三者之間關係。如果將這些組織邏輯、職能邏輯和政治邏輯與基礎性秩序轉型聯繫在一起思考，經濟秩序轉型是職能邏輯的基礎，政治秩序轉型是政治邏輯的基礎，組織邏輯是政府改革的自身邏輯，而這一邏輯又受到職能邏輯和政治邏輯影響。當然，無論是組織邏輯、職能邏輯和政治邏輯，其實都會受到經濟秩序、政治秩序、社會秩序、心智秩序和感覺秩序轉型的影響，五種基礎性秩序對於這些邏輯的影響是混和的。
1982年改革，其發生的背景是社會秩序的恢復和重建，社會從一種不正常、無序的社會向政治和有序的社會過渡。整個社會剛剛經歷文革，基本的社會秩序還沒有建立，要形成良好的社會秩序，必須有一個強有力和高效的政府。因此，政府自身的效率提升和能力建設是關鍵，政府改革的組織邏輯在此一階段發揮重要作用。要提高組織效率，必須精減機構，精減人員，而組織效率的提升，也有利於維護政治秩序。因此，在政治層面，各方面的阻力相對較少。
1988年改革，其發生的背景是經濟體系初步恢復和發展時期，一個計劃經濟社會正在發生變革，但是變革方向並不明確。由於開始實施有計劃的商品經濟，一個高效的組織必須實現良好的目標，即做正確的事比正確的做事更重要。經濟秩序轉型對於政府改革機構改革的推進，逐步登上歷史舞臺。1988年的機構改革，首次提出了轉變政府職能的思想。這一思想的提出，既與政府已經不能夠適應當時經濟社會快速發展的要求有關，也與經濟社會快速發展急切需要政府為其提供良好的制度環境有關。因此，這次改革組織邏輯不是重點，重點是進行職能調整，通過對國務院部委按照經濟發展要求進行調整，當然在機構數量方面也有所減少。
1993年改革，其發生的背景是市場經濟體制初步確立為經濟改革和發展的方向時期。經濟秩序的轉型，仍然是推動這次機構改革的重點，並且這種力量越來越強大，它要推翻一切阻擋它的障礙，包括政府部門本身。機構改革的重點仍然是進行職能調整，職能邏輯發揮主導作用，組織邏輯退居其次。不過，人們對於市場經濟的運行還不是很明確，再加上組織結構本身也成為機構改革的重要阻礙，一些不適應經濟發展邏輯的機構，仍然在爭取生存空間，這導致這次機構改革無論是組織結構調整，還是職能轉變方面，突破都不是很大。
1998年改革，其發生的背景是市場經濟體制已經初步建立起來，其進一步發展要求政府必須轉變職能。經濟秩序的轉型，依然是推動這次機構改革的重點。與1993年改革相比，由於1998年採取了強勢的手段和做法，使得這次機構改革在組織邏輯和職能邏輯方面實現了相互促進，協調發展的程度。一方面，通過減少組織數量，調整組織結構，為職能轉變拓展空間，另一方面，通過職能轉變和職能調整，為機構精減和組織結構調整提供方向和依據。這次改革體現經濟秩序轉型的推動，主要表現為重點對宏觀經濟部門和專業經濟管理部門進行了改革，將他們撤銷、精減和合並，為市場經濟建立良好的監管框架。
2003年改革，其發生的背景是公民社會的發育和社會權利意識覺醒，公平正義的呼聲越來越高，這使得政府要求進一步轉變職能。雖然如此，經濟秩序仍然成為推動職能轉變的重要力量之一，如繼續對經貿委、商務部、計劃經濟委員會的改革和調整，國資委促進國有企業改革等。但是，這次改革中職能轉變的重點是強化公共服務職能，以及公民基本權利的維護等，如加強安全生產監管職能，加強食品安全監管職能等。總體而言，其他秩序轉型對於政府職能轉變，推動力量仍然不夠。
2008年改革，其發生的背景是公民社會日益成熟，政治權利意識提高，社會心理和感覺正在發生微妙變化。與此前經濟秩序推動政府職能轉變不同，這次主要是政治秩序、社會秩序、心智秩序和感覺秩序推動政府職能轉變。公共服務職能，社會管理職能，公民權利，社會公平正義的維護等，得到了強調。大部制是推進政府改革的理論基礎，它試圖在組織邏輯的變革基礎之上實現職能轉變，即通過組織變革為職能轉變開闢道路。不過，組織改革的邏輯和動力由於政治改革步伐的不足，使得大部制改革仍然屬於理念性和理論上的觀點。大部制改革與政府職能轉變，大部制改革與整個中國社會秩序的調整和轉型，都是緊密聯繫在一起。因此，在政府職能轉型和社會秩序沒有突破的情況之下，試圖通過大部制改革來完成整個政府改革的任務，可能並不一定能夠取得很好的效果。總體而言，政治秩序、社會秩序、心智秩序和感覺秩序等，已經與經濟秩序一道，成為重要力量推動政府改革和發展，尤其是政府職能邏輯的轉變。
六、中國政府改革的基本經驗、挑戰與未來走向
通過對1982年以來六次政府機構改革的分析，以及對2003年以來新一屆政府改革措施的分析，我們可以看出中國政府改革通過實踐的探索，已經初步形成了一些基本經驗。這些經驗包括：中國政府改革的基本價值目標已經形成、中國政府改革已經形成了一些基本的主題、中國政府改革已經釐清了一些改革主題之間邏輯關係並提高了改革的自主性、中國政府改革逐漸從行政性改革向制度性改革轉變。
與此前的政府改革相比，今後政府改革的難度更大，風險更大，任務更艱鉅。尤其是當前中國社會轉型正處於非常關鍵的時期，中國政府能否通過自身改革來促進經濟、社會和政治轉型，意義重大。從當前的社會轉型和政府改革的現狀看，中國政府的進一步改革將會面臨著下面幾個方面的挑戰：一是市場經濟轉型帶來政府職能轉變方面的挑戰；二是市場經濟建立帶來政府公共服務職能和社會管理職能的挑戰；三是政府組織結構調整仍然是中國政府改革主要挑戰之一；四是政府自身建設和政府運行也是今後中國政府改革的重點和難點；五是如何通過啟動政治體制改革來為政府改革提供動力仍然是中國政府改革的未來挑戰之一。
這五個方面的挑戰也代表了中國政府改革所走過的基本歷程，也是我們在上一部分中國政府改革經驗的進一步擴展。然而，挑戰也是機遇，如果在未來10年或20年中，我們能夠正確地面對這些挑戰，採取恰當的措施，那麼中國政府就可以通過自身的改革，為市場經濟進一步發展，公共服務的改善，公民社會的建立，以及政治體制改革提供良好的基礎和平臺。
2013年的政府改革，可以在鞏固已有的成果基礎之上，進一步進行政治層面、職能層面和組織層面的變革，其中職能層面變革和組織層面的變革仍然是改革的重點，通過組織邏輯與職能邏輯的互動，使得組織變革遵循職能邏輯，而職能轉變遵循組織邏輯，促使組織與職能的協調。
當然，機構改革僅僅是中國政府未來改革所面臨的主題之一，還需要根據法治政府、責任政府、效率政府、透明政府、開放政府、分權政府和多中心政府等理念，來推進政府職能轉型，強化對政府行為的約束，促進市場經濟的完善與發展，加強公共服務體系建設，促進社會自治的發育，為每一個人的生存和發展提供良好的制度環境和制度空間。這些改革，對於中國政府而言，仍然任重道遠。
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