李文钊，毛寿龙
（中国人民大学公共管理学院，100872）
摘要：从公共行政学的视角看，中国改革开放30年也是中国政府不断变革和调整的30年。政府改革，尤其是中央政府改革，提供了另外一个看待中国改革开放30年的视野和角度。30年来，中国先后进行过6次中央政府机构改革。但是，政府改革问题仍然是中国当前和今后所面临的一个难点。本文试图从社会秩序转型与中国政府改革的相互关系出发，通过回顾历次机构改革的历程，找出中国政府改革的基本逻辑，分析当前中国政府改革所面临的局限和约束，并指出未来中国政府改革的可能发展趋势。在理论逻辑方面，主要试图利用公共选择理论，研究中国政府改革的微观和宏观动力，并简要对中国政府最新的改革“大部制”进行简要评价。
导言
近30多年来，政府改革一直是世界性的浪潮，无论是在发达国家，还是在发展中国家，政府都试图通过自身的变革来适应环境和回应公众需求，来解决财政危机，公共危机或者信任危机。在不同的国家和不同时代，行政改革通常有不同的称谓，例如政府改革、行政体制改革、行政管理体制改革、公共部门改革、机构改革、再造政府等。
丰富的政府改革实践促使有关政府改革的理论的形成，反过来，政府改革的理论又会指导和完善政府改革的实践，政府改革的理论和实践两者是相互联系和相互促进的。与其他国家相比，中国政府改革具有特殊性和复杂性，一方面中国政府改革的制度背景处于不断变化之中，另一方面中国政府改革本身也是推进中国社会变革和制度变革的力量之一，政府改革与制度背景之间形成了复杂的互动、适应和协调。
本文将中国政府改革和政府发展模式是否存在规律和逻辑作为主要研究问题，在对国内外政府改革的理论进行简要回顾的基础之上，提出了一个分析中国政府改革和政府发展的分析框架，并对中国政府的6次改革实践进行了分析，总结了政府改革所包含的基本逻辑，归纳了政府改革的基本经验和面临的挑战，并为未来政府改革指明了方向。
一、研究问题
政府改革是一个永恒的话题，这既是环境、技术和社会变迁使然，也是人们观点、需求和价值变化使然，更是政府与经济、社会、政治和文化等相互之间的错综复杂关系使然。政府改革的实践需要理论指导，反过来，有关政府改革的理论也需要通过政府改革的实践检验，正是在这个意义上，美国公共行政学者罗伯特·B·登哈特（2003）曾指出在行动层面理论与实践是统一的。
政府改革更是一个世界性现象，并且正在形成一种世界性浪潮和潮流。美国学者詹姆斯·W·费斯勒和唐纳德·F·凯特尔（2002）在《行政过程的政治：公共行政学新论》一书中，将美国的行政改革主要划分为三种类型：即精简、重理（reengineering）和不断改进。而简·雷恩（Jan-Erik Lane，1998）在《公共部门改革》一书中，结合西方国家改革的实践提出了公共部门改革DPM（Deregulation、Privatization、Marketization）模型，即指出西方国家政府改革的三种趋向，放松管制，私有化和市场化。图1展示了西方学者有关政府改革的主要理论。
分析（奥斯特罗姆，2000）的传统，主要从三个角度认识和研究政府改革，即方法论的个人主义，作为人工制品和设计的政府，以及作为开放系统组成部分的政府，并在此基础之上结合具体情景、领域和现实探讨政府改革的理论和模型。
在这些假设基础之上，我们可以提出一个研究中国政府改革的治道变革框架，这一分析框架的核心含义是，中国政府的治理之道是建立在一系列的制度平台基础之上，而制度平台本身嵌套在政府作为组成部分之的大系统之中，这些大系统由一些基础性秩序构成，这些基础性秩序“形构”了人类的互动关系，使得人类和平成为可能。中国政府改革过程，就是从以单中心、封闭、等级、控制等基础性秩序为基础的传统治道，向以多中心、开放、平等、协调等基础性秩序为基础的现代治道转变的过程。这意味着，政府治道变革与基础性秩序转型是一个“双向互动”的过程，正如单中心秩序与传统治道是一个相互强化的过程一样，多中心秩序与现代治道也是一个相互强化的过程（文森特·奥斯特罗姆，2001）。
方法论个人主义强调行动者在政府治道变革和基础型秩序转型中的重要作用，行动者既是改革的动力，也是改革的阻力。治道变革理论认为中国政府改革主要涉及四类行为者：国务院、国务院组成机构及下级政府、党的组织、利益集团、民众及其他组织。这些不同行动者之间的激励，以及利益博弈，将决定中国政府改革的基本方向和未来走向。治道变革理论还认为无论是从单中心秩序向多中心秩序转型，还是从传统治道的制度平台向现代治道的制度平台转变，都需要通过中国政府具体行政改革来实现。对于一个研究中国政府改革的分析框架，我们也可以通过如下图3表示如下：
这一分析框架意味着中国政府改革存在自身逻辑和外部逻辑，自身逻辑是政府在改革中遵循的理念、目标和方向，外部逻辑是指政府作为大系统中的一部分所需要承担的职能，但是这两种逻辑之间并非总是一致，当政府改革的自身逻辑不适应外部逻辑时，政府改革不利于基础性秩序的转型，不是真正意义上的治道变革。因此，政府改革的各个要素之间关系，例如组织变革与职能变革之间关系，职能变革与行为变革之间关系，都需要进行理论和实证研究，具体地探索他们之间关系，为成功的政府改革和治道变革提供理论基础和知识基础。
当然，政府改革并非被动适应外部逻辑，政府改革的自身逻辑也可能推动基础性秩序转型，即通过治道变革达到秩序转型的目的。由此可见，政府改革的自身逻辑和外部逻辑是相互嵌套的，两者共同演化，适应作为个人对于更好生活和更理想目标的实现。这也意味着，政府治道变革本身是一个持续演进的过程，我们需要从演化和动态的视角去理解政府改革和政府治道变革，不可能存在一劳永逸的改革。
四、中国政府改革的实践
在30多年的改革开放进程中，中国政府改革经历了6次较大规模的国家机构改革， 1982年、1988年、1993年、1998年、2003年，2008年，每隔五年均开始一场精简机构和裁减人员的改革。这一变革可以说构成了最近30多年来中国政府改革的重要内涵。
1982年的机构改革在三个方面取得了重大突破，一是改进国务院本身的领导体制和领导方法，副总理职数由13人减少到2人；二是明确了国务院机构组成序列，国务院组成机构由100个减少到61个，其中部委由52个减少到43个，国务院直属机构由43个减少到15个，国务院办公机构由5个减少到3个；三是确定了国务院的工作重点经济建设。与此同时，并对干部退休制度，年轻干部的培养等进行了改革，废除了干部终身制度，提高了工作效率，促进了干部年轻化。应该说，1982年国务院机构改革既面临着机构精简，也面临着领导干部和人员精简，还面临着干部年轻化、知识化等重大问题，它处于一个改革承上启下的过程。在各方面改革还没有开始之时，国务院所面临的最大问题就是减少机构，精简人员，以提高办事效率。图4概括了1981年至1982年机构变动数量。
五、中国政府改革的基本逻辑
理解中国政府改革的基本逻辑，需要把握推动政府改革的外部逻辑和其自身逻辑，以及外部逻辑与自身逻辑之间互动。外部逻辑主要强调基础性秩序对于政府改革的影响，自身逻辑主要强调政府改革的自身价值追求和诉求。
中国政府改革的进程主要是由经济秩序、政治秩序、社会秩序、心智秩序和感觉秩序等五种基础性秩序转型推动的，政府本身必须适应开放系统和自发秩序而进行相应变革和转型。1978年，中国开始农村改革，以土地家庭联产承包责任制为基础，通过界定农民产权形成激励，使得农村、农业和农民得到了较大的提高和发展。1983年，中国开始城市改革，将农村承包的思想引入国有企业改革，开启了中国经济体制改革的序幕。从1983年开始，经过近10年的努力，市场经济体制改革的思路在1992年得以确立，后来又经过10多年的努力，一个完善和发达的市场经济体制初步在中国建立，市场成为资源配置的主要方式。在这一改革进程中，中国也经历了经济秩序从计划秩序向市场秩序转变的过程，市场秩序其核心是要发挥价格和“看不见的手”在资源配置的核心作用，由无数企业家和生产者利用各自分散知识通过价格信号相互协调和交易而形成的一种无意图秩序。
经济秩序的转型为政府改革提供了参照系，建立有限政府和与市场经济体系相兼容的公共政策体系是其必然要求。随着经济秩序的转型，市场经济和自发秩序的建立，必然要求与经济秩序相适应的政治秩序随之转型。政治秩序的转型也对政府改革提出了新的要求。经济秩序、政治秩序转型相适应，中国的社会秩序也开始转型，社会自治是社会秩序转型的突发特点和方向，它要求从社会管制向社会自治转变。当然，中国传统和文化也会形成心智秩序和感觉秩序，它是一种形而上的秩序，是人们对于政府的合法性，以及政府职能和范围等态度和看法，在主观和心理层面所形成的秩序，它是一种内心的秩序，这种秩序会以意识形态、信念、传统和文化等形式展现。
中国政府改革要受基础性秩序转型的约束，但是这些基础性秩序只是为政府改革提供了一个大的宏观性背景和框架，政府改革本身也存在自身的逻辑。这表明，如果政府改革的逻辑与基础性秩序转型一致，那么这一变革会有利于社会秩序的良性运行和协调发展，对于这些改革我们可以称之为治道变革，即政府改革和公共政策选择是有利于良性基础性秩序的形成和建立。相反，如果中国政府改革与这些基础性秩序框架不一致，那么政府改革就属于逆治道变革，即政府改革不利于良性基础性秩序的形成和发展。
对于中国政府改革自身逻辑的研究和把握，本文作者之一（毛寿龙，2004）曾经以组织价值、职能价值和政治价值为基础，探讨了中国政府改革的三种基本逻辑，即组织逻辑，强调组织效率的提升和组织结构的优化；职能逻辑，强调政府范围和界限的合理，处理好政府与市场、企业、事业和社会组织等之间关系；政治逻辑，强调政府改革与政治体制改革之间关系，尤其是立法、行政和司法三者之间关系。如果将这些组织逻辑、职能逻辑和政治逻辑与基础性秩序转型联系在一起思考，经济秩序转型是职能逻辑的基础，政治秩序转型是政治逻辑的基础，组织逻辑是政府改革的自身逻辑，而这一逻辑又受到职能逻辑和政治逻辑影响。当然，无论是组织逻辑、职能逻辑和政治逻辑，其实都会受到经济秩序、政治秩序、社会秩序、心智秩序和感觉秩序转型的影响，五种基础性秩序对于这些逻辑的影响是混和的。
1982年改革，其发生的背景是社会秩序的恢复和重建，社会从一种不正常、无序的社会向政治和有序的社会过渡。整个社会刚刚经历文革，基本的社会秩序还没有建立，要形成良好的社会秩序，必须有一个强有力和高效的政府。因此，政府自身的效率提升和能力建设是关键，政府改革的组织逻辑在此一阶段发挥重要作用。要提高组织效率，必须精减机构，精减人员，而组织效率的提升，也有利于维护政治秩序。因此，在政治层面，各方面的阻力相对较少。
1988年改革，其发生的背景是经济体系初步恢复和发展时期，一个计划经济社会正在发生变革，但是变革方向并不明确。由于开始实施有计划的商品经济，一个高效的组织必须实现良好的目标，即做正确的事比正确的做事更重要。经济秩序转型对于政府改革机构改革的推进，逐步登上历史舞台。1988年的机构改革，首次提出了转变政府职能的思想。这一思想的提出，既与政府已经不能够适应当时经济社会快速发展的要求有关，也与经济社会快速发展急切需要政府为其提供良好的制度环境有关。因此，这次改革组织逻辑不是重点，重点是进行职能调整，通过对国务院部委按照经济发展要求进行调整，当然在机构数量方面也有所减少。
1993年改革，其发生的背景是市场经济体制初步确立为经济改革和发展的方向时期。经济秩序的转型，仍然是推动这次机构改革的重点，并且这种力量越来越强大，它要推翻一切阻挡它的障碍，包括政府部门本身。机构改革的重点仍然是进行职能调整，职能逻辑发挥主导作用，组织逻辑退居其次。不过，人们对于市场经济的运行还不是很明确，再加上组织结构本身也成为机构改革的重要阻碍，一些不适应经济发展逻辑的机构，仍然在争取生存空间，这导致这次机构改革无论是组织结构调整，还是职能转变方面，突破都不是很大。
1998年改革，其发生的背景是市场经济体制已经初步建立起来，其进一步发展要求政府必须转变职能。经济秩序的转型，依然是推动这次机构改革的重点。与1993年改革相比，由于1998年采取了强势的手段和做法，使得这次机构改革在组织逻辑和职能逻辑方面实现了相互促进，协调发展的程度。一方面，通过减少组织数量，调整组织结构，为职能转变拓展空间，另一方面，通过职能转变和职能调整，为机构精减和组织结构调整提供方向和依据。这次改革体现经济秩序转型的推动，主要表现为重点对宏观经济部门和专业经济管理部门进行了改革，将他们撤销、精减和合并，为市场经济建立良好的监管框架。
2003年改革，其发生的背景是公民社会的发育和社会权利意识觉醒，公平正义的呼声越来越高，这使得政府要求进一步转变职能。虽然如此，经济秩序仍然成为推动职能转变的重要力量之一，如继续对经贸委、商务部、计划经济委员会的改革和调整，国资委促进国有企业改革等。但是，这次改革中职能转变的重点是强化公共服务职能，以及公民基本权利的维护等，如加强安全生产监管职能，加强食品安全监管职能等。总体而言，其他秩序转型对于政府职能转变，推动力量仍然不够。
2008年改革，其发生的背景是公民社会日益成熟，政治权利意识提高，社会心理和感觉正在发生微妙变化。与此前经济秩序推动政府职能转变不同，这次主要是政治秩序、社会秩序、心智秩序和感觉秩序推动政府职能转变。公共服务职能，社会管理职能，公民权利，社会公平正义的维护等，得到了强调。大部制是推进政府改革的理论基础，它试图在组织逻辑的变革基础之上实现职能转变，即通过组织变革为职能转变开辟道路。不过，组织改革的逻辑和动力由于政治改革步伐的不足，使得大部制改革仍然属于理念性和理论上的观点。大部制改革与政府职能转变，大部制改革与整个中国社会秩序的调整和转型，都是紧密联系在一起。因此，在政府职能转型和社会秩序没有突破的情况之下，试图通过大部制改革来完成整个政府改革的任务，可能并不一定能够取得很好的效果。总体而言，政治秩序、社会秩序、心智秩序和感觉秩序等，已经与经济秩序一道，成为重要力量推动政府改革和发展，尤其是政府职能逻辑的转变。
六、中国政府改革的基本经验、挑战与未来走向
通过对1982年以来六次政府机构改革的分析，以及对2003年以来新一届政府改革措施的分析，我们可以看出中国政府改革通过实践的探索，已经初步形成了一些基本经验。这些经验包括：中国政府改革的基本价值目标已经形成、中国政府改革已经形成了一些基本的主题、中国政府改革已经厘清了一些改革主题之间逻辑关系并提高了改革的自主性、中国政府改革逐渐从行政性改革向制度性改革转变。
与此前的政府改革相比，今后政府改革的难度更大，风险更大，任务更艰巨。尤其是当前中国社会转型正处于非常关键的时期，中国政府能否通过自身改革来促进经济、社会和政治转型，意义重大。从当前的社会转型和政府改革的现状看，中国政府的进一步改革将会面临着下面几个方面的挑战：一是市场经济转型带来政府职能转变方面的挑战；二是市场经济建立带来政府公共服务职能和社会管理职能的挑战；三是政府组织结构调整仍然是中国政府改革主要挑战之一；四是政府自身建设和政府运行也是今后中国政府改革的重点和难点；五是如何通过启动政治体制改革来为政府改革提供动力仍然是中国政府改革的未来挑战之一。
这五个方面的挑战也代表了中国政府改革所走过的基本历程，也是我们在上一部分中国政府改革经验的进一步扩展。然而，挑战也是机遇，如果在未来10年或20年中，我们能够正确地面对这些挑战，采取恰当的措施，那么中国政府就可以通过自身的改革，为市场经济进一步发展，公共服务的改善，公民社会的建立，以及政治体制改革提供良好的基础和平台。
2013年的政府改革，可以在巩固已有的成果基础之上，进一步进行政治层面、职能层面和组织层面的变革，其中职能层面变革和组织层面的变革仍然是改革的重点，通过组织逻辑与职能逻辑的互动，使得组织变革遵循职能逻辑，而职能转变遵循组织逻辑，促使组织与职能的协调。
当然，机构改革仅仅是中国政府未来改革所面临的主题之一，还需要根据法治政府、责任政府、效率政府、透明政府、开放政府、分权政府和多中心政府等理念，来推进政府职能转型，强化对政府行为的约束，促进市场经济的完善与发展，加强公共服务体系建设，促进社会自治的发育，为每一个人的生存和发展提供良好的制度环境和制度空间。这些改革，对于中国政府而言，仍然任重道远。
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