2018-03-27最高人民檢察院
3月2日，最高人民法院、最高人民檢察院聯合發佈《關於檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“解釋”），解釋規定，檢察機關提起公益訴訟的身份從“原告”變成“公益訴訟起訴人”。
全國人大代表、江蘇省檢察院檢察長劉華認為，這種轉變標誌著“檢察機關提起公益訴訟的法律制度進一步完善了”，此前與法院溝通時，檢察機關認為自己“不是一般的當事人，不能用原告的身份”，在解釋中，檢察機關的意見被採納。
3月9日，最高人民檢察院時任檢察長曹建明在作最高人民檢察院工作報告時表示，兩年試點860個檢察院共辦理公益訴訟案件9053件，覆蓋生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等所有授權領域。
全面推開後，又辦理公益訴訟案件10925件，這項改革兩年間完整經歷了頂層設計、法律授權、試點先行、立法保障、全面推開5個階段，走出了一條具有中國特色的公益司法保護道路。
訴訟制度的創新安排
作為13個省級試點區域之一，江蘇在公益訴訟上有諸多經驗，江蘇辦理了全國首例民事公益訴訟，也辦理了全國首個進入二審程序的民事公益訴訟。
“以前公益訴訟在國家整個訴訟體制中是缺位的，侵犯公共利益的案件沒有人起訴，建立公益訴訟制度後可由社會組織、檢察機關起訴，檢察機關具有兜底保障性質。”劉華說，如果社會組織未能提起或者沒有調查、取證能力，那就由檢察機關起訴。“對整個公共利益來說，這是在訴訟制度上的創新安排，消除公共利益保護的空白。”
劉華介紹，公益訴訟改變了檢察院以往的工作方式，以前查辦犯罪都是公安機關破案，然後再到檢察機關，“檢察機關都是被動受理案件，現在公益訴訟要靠檢察機關主動去發現線索，摸排線索。”
在全國政協委員、中國人民大學法學院教授湯維建看來，立法中確立檢察機關提起公益訴訟制度，“這在中國特色社會主義司法制度中，增加了非常有特色的制度，在世界各國中獨樹一幟，頗具特點。”
訴前程序發揮監督作用
湯維建說，從今年的“兩高”工作報告中看出，公益訴訟有大量值得肯定的成績，比如公益訴訟訴前程序發揮功能突出，通過多重程序維護公共利益，支持起訴、督促起訴和提起公益訴訟齊頭並進。
據他了解，公益訴訟也曾遭遇一些阻力，比如，檢察機關要以行政機關作為被告進行行政公益訴訟，需要當地黨委、政府密切配合支持，否則就舉步維艱。
“檢察機關在這方面有較大的努力和開拓。”湯維建舉例說，比如向黨委彙報爭取黨委支持，通過和政府或者政府職能部門，同環境管理部門、食藥品管理部門、國有資產管理部門等進行雙向協商，簽訂相關文件。
湯維建認為，公益訴訟要發揮作用，需要自上而下的強有力支持和保障。如果沒有國家立法的支持，檢察機關提起公益訴訟外部環境的優化就不可能全面，只能是因地而異、因人而異、因事而異。他認為，接下來司法改革要由內部性改革向外部性改革逐步轉移，為公益訴訟的發展營造良好外部環境。
2017年3月，在對一次垃圾堆放場汙染行政公益訴訟案中，檢察機關通過訴前圓桌會議的方式，邀請相關職能部門與會，最終督促政府17天內清理違法堆放的生活垃圾4000多噸。
“訴前圓桌會議是一種機制創新。”在全國人大代表、福建省檢察院檢察長霍敏 看來，公益訴訟中，檢察機關與行政機關的目標是一致的，“這有利於將問題解決在基層，提高司法效率，減少司法成本，形成人民檢察院公正司法與行政機關嚴格執法以及相關社會組織、社會各界的良性互動。”
霍敏感到，試點以來，檢察機關提起訴前程序後，行政機關主動整改的佔九成以上，對檢察建議的態度也發生了積極變化，“態度更加重視、回覆更加及時、整改更加到位”。
在他看來，公益訴訟制度使檢察建議有了剛性保障，“檢察機關提起公益訴訟制度，由訴前檢察建議程序和提起訴訟程序組成。其中，前者是必經前置程序，後者是檢察機關進一步履行監督職責的跟進程序。”
霍敏說，公益訴訟訴前檢察建議內容更加具體詳實，一般會明確指出行政機關行政違法的主要內容，以及整改具體時間、措施等事項，這樣既提高了行政機關的重視程度，也為其整改明確了方向，從而提高整改效率。
“牢牢把握公益訴訟目的，不是簡單‘就案辦案’，而是將提起訴訟與跟進監督相結合，促進依法行政、嚴格執法。”霍敏說。
諸多瓶頸亟待破題
“檢察機關公益訴訟工作取得了良好開端，但同時也存在一些短板和瓶頸。”霍敏說，公益訴訟制度雖已建立，但配套制度措施仍不完善。調查取證缺乏剛性保障手段，調查核實意識不到位、調查核實缺乏有效操作規範、辦案力量亟待加強，辦案人員能力有待提高，辦案思維、知識儲備、業務素質等還不能完全適應全面開展公益訴訟工作的新要求。
霍敏建議，加強公益訴訟專門人才隊伍建設，建立專門的公益訴訟人才庫，並做好公益訴訟培訓工作，向基層一線傾斜，全面提升辦案能力，加強公益訴訟辦案保障力度，將有關設備採購資金和鑑定經費列入年度預算，積極推動財政部門在經費上予以支持。
劉華關注的是環境公益訴訟案的鑑定難、鑑定貴問題。她說，公益訴訟中，環境問題技術性和專業性較強，對環境損害後果的鑑定評估、環境損害行為與損害結果之間因果關係的證明都非常專業，有的案件鑑定費用幾十萬元甚至上百萬元。
為此，她建議“兩高”能夠積極推動建立環境公益司法保護專項基金來解決此問題。司法機關在訴前申請使用專項基金進行相關鑑定與評估，待法院判決後由損害方支付有關費用。
“公益賠償金究竟歸屬於哪個部門，怎麼管理、怎麼使用等是個問題，現在實際當中的做法非常不統一。”湯維建提出，對公益訴訟賠償款加強管理，建立公益賠償基金，國家統一管理，無論是檢察機關還是社會組織，通過提起公益訴訟獲得的賠償款，應該統一管理、統一使用，提高資金使用效率。
湯維建認為，公益訴訟涉及的專業性問題較為特殊，不能通過分散的鑑定機構進行鑑定，而是應該建立自上而下的，具有統一鑑定機構、鑑定體系和鑑定制度的“國家隊”，來專門負責公益訴訟鑑定事宜。
“提起公益訴訟，告本身不是目的，保護公益、恢復受損的公益才是根本。尤其是涉及環境的公益訴訟案件，修復治理尤為重要。”劉華說。
儘管法律確立了“誰損害、誰治理”的原則，但涉及大氣、水環境、土壤的修復治理，非常專業，有的也需要漫長過程，實踐中操作起來比較複雜，誰來組織實施、誰來監督執行、修復達標與否由誰來評估認定，這些目前實踐中尚不明確。
她希望“兩高”能就這一問題進一步加強深入研究，加強與有關部門溝通，積極推動建立操作性強的環境公益訴訟案件修復制度。
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