版權申明：內容來源網絡，版權歸原創者所有。除非無法確認，我們都會標明作者及出處，如有侵權煩請告知我們，我們會立即刪除並表示歉意。謝謝！
新增建設和產業發展與日趨緊張的土地資源的矛盾已經非常突出，如何釋放土地利用的空間並保障產業和經濟發展的用地需要成為亟待解決的問題。7月20日，廣東省舊城鎮舊廠房舊村莊改造協會、深圳市城市更新開發企業協會共同舉辦的《廣東省“三舊”改造政策梳理及各地市實施辦法解讀》活動在深圳舉行。此次活動分別就廣州、深圳、珠海、佛山及東莞的“三舊”改造與城市更新政策及實施辦法進行了解讀，各地政策均有自身的特色與亮點。
開發強度
普遍超過生態宜居警戒線
有數據顯示，廣東省和珠三角的土地開發強度分別為11%和20%左右，而深圳、南海和順德的土地開發強度超過50%，包括廣州、東莞和珠海也都超過了國際公認的生態宜居警戒線30%的水平。新增建設和產業發展與日趨緊張的土地資源的矛盾已經非常突出，如何釋放土地利用的空間並保障產業和經濟發展的用地需要已成為亟待解決的問題。為此，廣東省政府分別於2016年9月發佈了《關於提升“三舊”改造水平促進集約節約利用的通知》即粵府[2016]96號文和《關於深入推進“三舊”工作的實施意見》即粵國土資規字[2018]3號文。
“三舊”改造的概念是由佛山提出的，具體指的是“舊城鎮、舊廠房、舊村莊”改造，是廣東省特有的改造模式。關於“三舊”改造與城市更新的關係，廣東省國土資源廳“三舊”辦負責人熊進軍表示，“三舊”與“城市更新”同義。另外，在更早的《關於推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》的粵府[2009]78號文中，建立了土地利益分享機制，確保原土地使用權人獲得土地出讓純收益不高於60%的增值收益權，這是一項重大的突破，極大地提高了原權利人的積極性並推進了政策的實施。另外，省裡也下放了審批權力到市，實現“三舊”改造的省級“零審批”。
政策體系
深圳劃定3種更新範圍
從深圳市城市更新整體政策體系來看，包括法規層面、政策層面、技術標準層面、操作層面4個層面的政策內容，共出臺了18個政策文件。據瞭解，市級的政策文件既有更新局的，還有發改委、科創委等部門的，基本都出臺了有關城市更新的政策。2015年8月《關於在羅湖區開展城市更新工作改革試點的決定》和《關於在羅湖區開展城市更新工作改革試點的方案》經深圳市政府常務會研究通過，羅湖成為全市首個城市更新改革試點區。
深圳市規劃國土發展研究所所長李江表示，強區放權之後，各區的城市更新規劃或計劃只需要在市裡備案。列規劃、編規劃、批規劃都放在區裡，批完規劃後，確定項目實施主體、項目實施的協調和監管也都在區裡進行。2009年把更新總體規劃變為更新專項規劃後，就稱為5年規劃，每五年編一次，與建設規劃同步。深圳更新單元規劃內涵、規劃編制內容的重點就是劃定更新單元，範圍有三種：一種是城市基礎設施、公共服務設施亟須完善。第二種是環境惡劣或者存在重大安全隱患。第三種是現有土地用途、建築物實用功能或者資源、能源利用明顯不符合社會經濟發展要求影響城市規劃實施。
創新模式
引入“飛地政策”政府主導
深圳的城市更新總體還是以市場為主的，但是重點更新單元開發，已經開始採用政府主導的模式進行。對於大片區改造，政府對改造範圍進行選取，比如哪些地方最缺公共服務設施、最缺基礎設施就進行劃定。在具體指標要求方面，要求原特區內不得少於15萬平方米，原特區外不少於30萬平方米。另外，福田區於去年4月份提出，將按照“政府主導+國企實施+安置房建設+保障性住房建設”模式，對使用年限較久、房屋質量較差、建築安全隱患較多、使用功能不完善、配套設施不齊全等亟須改善居住條件的成片老舊住宅區進行改造更新，這類改造更新也被視為公益性項目。
值得關注的是，深圳5月份發佈了《關於城市更新促進公共利益用地供給的暫行規定》的創新性政策，也被稱為“飛地政策”。具體就是合法比例不足的更新項目，當合法比例不低於30%時，把其他地方的指標騰挪到該項目中，讓該地塊能夠達到更新改造的指標要求，手續完善的地塊按照1：1等面積計入合法手續。未完善徵轉手續用地，按照1：0 .55比例納入合法用地。
用地管理
改造用地可以協議方式出讓
十二五期間的工改項目基本都著重於工改居方向，擠壓了產業和經濟持續發展的空間。2016年，深圳市劃定了270平方公里的工業地塊控制線，嚴禁改成居住和商業，控制線以外工業用地可以根據規劃改造成其他性質用途建築。在270平方公里的工業地塊控制線內，分為兩級。第一級250多平方公里，嚴禁改成其他的用途土地。第二級近期不能改成其他用途，遠期的根據城市規劃可以改成居住、商業、公共服務設施。
對於舊工業區方面的改造政策，李江介紹到，2018年出臺了深圳市綜合整治類舊工業區升級改造操作規定。目前的綜合整治政策允許加建、擴建，而且擴建比例大幅提高，最早2009年規定綜合整治規定的拆建比例不得超過原有建築比例15%，現在拆除範圍不超過原總地面積15%且不大於5000平米，擴建不超過原容積率2倍。目前，市規劃國土發展研究所正在做城中村總體規劃綱要。實際上，深圳有不少綜合整治的很好案例，比如華僑城創意產業園O CT LO FT，整治後的產業檔次得到大幅提升。另外，水圍村已改成人才公寓，是由深業集團和福田區政府、業主三方合作開展得非常好的項目案例。
此外，李江還透露了創新用地管理政策，一是改造用地可以協議方式出讓，給原權利人參與改造的市場主體資格。二是未建設用地通過規劃調整可騰挪置換，其中零星土地可一併出讓。三是區分城中村、舊屋村、舊工業區和其他舊區等不同類型的差異化地價比準。另外，還有建立地價與容積率聯動機制。 採寫：南都見習記者 邱永寬
專家觀點
集體經濟組織作為產權人可以收回土地
對於從法律層面上，如何更好理解運用《關於深入推進“三舊”工作的實施意見》即粵國土資規字[2018]3號文的問題。廣東省“三舊”改造協會監事長、律房律地城市更新研究中心負責人龔軍偉表示，從開發主體的角度來說，一方面，3號文是具有里程碑意義的文件，從改造主體來說也是一個賦權性的文件，賦予了改造主體自行改造的協議出讓的權利。另一方面，法無溯及既往，歷史遺留用地補辦手續要按照當時法律法規落實違法用地處罰。
對於土地的收回，他認為集體經濟組織作為產權人可以收回土地。他還表示在規劃方面的選址意見書、建設用地規劃許可證、規劃條件，以及簽訂出讓合同、建設批准書、土地證等等這些為新增建設用地定製的管理流程和環節，可以大幅度壓減並縮為一個環節，在實體內容上只保留規劃條件和出讓合同之實體內容即可。既能大幅度提高行政效率，又能充分保護原權屬人的產權。
他城亮點
珠三角其他城市改造政策各有特點
●廣州在政府收儲舊廠房方面給予較大的獎勵和優惠，按照最高收益不超過60%這樣一個標準，在中心區及花都、從化和增城基本是50%+10%的獎勵。廣州市城市更新規劃研究院院長駱建雲表示，廣州還採取了把國企零散用地整體打包的措施，將不少於42%權屬用地交給政府售出，剩下的規劃非住宅權益面積的就可以進行自主改造。與省相關政策對應五個關聯創新：保障公共利益；加強數據調查、優化工作流程；強化公眾參與、實現規範操作；堅持政府引導、強化市場運作；部門分工明確，實現管理下沉。
●珠海在“三舊”改造政策方面，也有值得借鑑之處。珠海市住房和城鄉規劃建設局城市更新項目監管科科長梁立球說，珠海採用了多種補公方式，包括不少於原用地15%、不少於3000平米的要求。建築物內的用房和文體部分也可以參與到補充公共配套設施中；而且還可以通過異地置換滿足公共利益體現。珠海的城中舊村安置補償不同於廣州和深圳等城市，達到雙2/3，市場主體可以進村進行前期環節；達到雙90%之後，就可以確定實施主體；而工業用地則採用百分之百簽約才能出讓的要求條件。
●東莞市國土資源局(城市更新局)綜合政策科副科長葉樹彭表示，這次更新單元劃定調整為由政府主導。包括更新單元範圍、規劃用途、建築規模、公建配套，集體土地的“三舊”改造涉及的7個方案在市一級的審批會一次性全部打包，採用並聯方式進行一次性審批，審批時限由原來2-3年壓縮到6個月。
●關於佛山“三舊”改造和城市更新管理總體的思路，佛山市國土資源和城鄉規劃局三舊改造科科長吳偉認為，主要有三個方向：一是以村級工業園綜合提升為主導。二是以中心城區舊村居改造為主要區域。三是鼓勵連片改造和確保公益性用地落實。
閱讀更多 鵬城智庫觀察 的文章
