摘要：本文基於最新的宏觀層面的數據分析，揭示民辦教育在我國教育事業中日趨重要的地位。又基於分省數據，刻畫了各級各類民辦教育的省際間發展差異。當前，新修訂的《民辦教育促進法》實施面臨若干重要挑戰，包括完善對非營利學校的監管、創新財政扶持體系以及民辦學校對教育公平的影響等。
近年來，我國的民辦學校呈現了若干新的特點和發展趨勢，已逐步成為我國教育事業的重要組成部分。本文將從我國民辦學校的區域間差異分析、以及《民促法》修訂帶來的新的發展機遇和政策挑戰入手，系統討論我國民辦學校的新面貌與新問題。如無特別說明，本文中的民辦學校指民辦高校（含普通本科院校、專科院校和獨立學院）、民辦高中（含普通高中和中職）、民辦義務教育學校（普通初中和普通小學）以及民辦幼兒園[1]。
[1] 在本文中，若無特別說明，本文中所談的民辦教育主要指的是舉辦學歷教育的民辦學校，並不涉及非學歷教育的教育培訓機構等。
一、我國各級各類民辦學校的發展態勢與省際差異
2002年《民促法》實施後，我國各級各類民辦教育發展迅速。2002-2016年期間，各級各類民辦學校的在校學生數由1004.73萬人增長至4806.23萬人，增長了3.78倍。民辦學校學生數佔全國在校生人數的比例則由5.34%增長至18.94%。各級各類教育的學生數變化和比例變化如表1所示。
從表1中可以看到，在2002-2016年間，在校學生數增長幅度最大的是民辦高校，增長了18.41倍，其次是民辦幼兒園，增長了5.09倍。增長幅度最小的是普通高中和普通初中的在校生數，增長約為1.6倍。學生佔比增加最多的也是幼兒園和高校，並且民辦園就讀的學生已超過公辦園。
以上僅僅反映了民辦教育在全國層面的發展現狀，地區間和地區內部的民辦教育現狀可以通過省級層面的數據予以揭示。在這裡，可以首先計算出各省（自治區、直轄市）的各級各類民辦教育在校生數佔本省內相應學段和類型的在校生數的比例，之後將31個省（自治區、直轄市）按照佔比大小進行排序。佔比最高的10個省份被稱為民辦教育“較發達”省份，在表2中以“1”表示。佔比處於中間的10個省份被稱為民辦教育“一般發達”省份，以“2”表示。佔比最少的11個省份被稱為民辦教育“欠發達”省份，以“3”表示。以北京市的民辦高校為例，2015年，北京民辦高校學生數佔北京市所有高校學生數的11.19%，這個比例在全國位列第27，處於佔比最少的11個省份之列，故在表2中以“3”表示。
從各省內部的各級各類民辦教育的發展樣態看，各省的情況基本可以分為以下幾組：（1）第一組包括浙江、河南、海南、廣東、陝西、江西、湖南和吉林等地，在各個層級中，其民辦教育都處於“一般發達”或“較發達”的位列，這些省份中大部分教育層級的民辦學校在相對重要性上走在全國前列。（2）第二組，六大層級的民辦教育都屬於“欠發達”的省份有西藏、新疆和甘肅，而青海除了民辦幼兒園中等發達外，其他層級均是“欠發達”的。也就是說，在絕大部分西部欠發達省份中，民辦學校的供給還相對較少。（3）第三組是其餘省，三種型態俱備。這說明大多數省份內部，民辦各級各類教育發展程度的差異性是極大的，無法用一個單一的模式進行概括，即各省對不同層級的民辦教育的依賴程度並不同。
表2 2015年各省（自治區、直轄市）各級各類民辦教育發展現狀
二、民辦學校發展的“新時代”挑戰
當前，新《民促法》的落地開啟了分類管理的改革，目前也有超一半的省份制定並出臺了符合地方實際情況的實施細則。在這個新的歷史起點上，民辦教育面臨著三大基本問題值得進一步思考。
（一）如何監管非營利性民辦學校？
2016年新《民促法》刪除了“合理回報”的相關規定，其落地開啟了對民辦教育進行“營利性”和“非營利性”的“分類管理”改革。對於營利性學校，國家已經出臺了《營利性民辦學校監督管理實施細則》和《營利性民辦學校名稱登記核准有關事宜對應表》以對營利性民辦學校進行監管。然而，對於非營利性民辦學校的監管問題，還沒有專門的政策予以說明。
對於非營利性民辦學校，新《民促法》要求此類學校的舉辦者不得取得辦學收益，辦學結餘全部用於辦學，因此需要對其監管以保證其“非營利性”的屬性。我國《慈善法》也提及了相關機構“應當執行國家統一的會計制度，依法進行會計核算，建立健全會計監督制度，並接受政府有關部門的監督管理”,同時“發起人、主要捐贈人以及管理人員，不得利用其關聯關係損害慈善組織、受益人的利益和社會公共利益。”
雖有法律規定，但是當前針對非營利組織的關聯交易及其定價是否公允的監管機制存在缺位。在2016年8月出臺的《關於改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》中也著重強調了要“加強對社會組織資金的監管”[1]。此外，在2018年2月出臺的《關於非營利組織免稅資格認定管理有關問題的通知》中延續了非營利組織五年免稅優惠資格的規定，並且進一步突出了組織的非營利的特性，雖然通知中強調了“對取得的應納稅收入及其有關的成本、費用、損失應與免稅收入及其有關的成本、費用、損失分別核算”，但並沒有與此相關的針對不合法合規關聯交易的具體辦法和實施細則。
此外，目前我國已有超過20家民辦教育集團在境外上市，而絕大多數主營學歷教育的教育集團使用了VIE結構[2]。這種方式的主要目的在於規避我國對境內及境外投資者投資學歷教育的限制，以避開學歷教育上市時政策的不確定性和風險性等。境外實際控制者可以讓境內民辦學校通過簽訂協議以學費、諮詢費、管理費、租賃費等來取得辦學收益，並將利潤轉移至境外實質控制公司。這些教育集團的主營業務中涉及了各級各類學歷教育。在義務教育階段，除了新《民促法》的規定外，在2017年新修訂的《外商投資產業指導目錄》（2017年修訂）中義務教育被規定為禁止外商投資的產業之一。同時，對外商投資學前、普通高中和高等教育機構（僅限於由中方主導的中外合作辦學）被規定為“限制外商投資產業”[3]。這就使得對境外上市公司，特別是非營利性的教育機構需要更多監管，一方面為了維持其“非營利”的特性，另一方面，以免存在“外資變相進入義務教育領域，並通過控制學校舉辦者介入學校管理的行為，應予以規範”[4]。
（二）如何創新民辦學校的財政扶持體系？
20世紀80年代以來，雖然國家從制度建設等層面開始逐步完善和豐富民間辦學的扶持政策，但具體的扶持手段和扶持標準仍然是向地方分權並由地方制定的，帶來了地方政府對民辦學校所採取的多樣化支持手段。新《民促法》中依然延續了分權化辦民辦教育的思路，強調了對分類管理改革的實施需要“堅持頂層設計與基層創新相結合”，同時，各級地方政府需要根據實際情況來確定實施意見和配套措施[5]，對不同類型的民辦學校建立“差別化”的扶持政策。
從2017年9月起，各省（自治區、直轄市）開始陸續出臺具體的實施細則。截至2018年6月，安徽、甘肅、河北、湖北、江蘇、內蒙古、遼寧、陝西、上海、天津、雲南、浙江、重慶、廣東和寧夏等省份出臺了實施意見。各省（自治區、直轄市）的實施細則中，對民辦學校的扶持政策，除了傳統的生均經費補貼、獎助學金貸款等，對民辦學校的扶持有著不同程度的側重和創新。例如，安徽省、湖北省的細則中非常強調政府對民辦學校購買服務的標準化、程序化，並要求建立績效評價制度。浙江省對直接的財政投入更加重視，包括“繼續執行”現有的民辦教育投入政策，同時加大省級財政對民辦教育的專項轉移支付力度。陝西省的扶持細則特別詳細，圍繞著民辦教育的各類扶持政策都有明確的規定。湖北省則在土地供給方式上有創新，並強調盤活存量資產。例如民間資本可以利用閒置的學校、醫院、廠房、商業設施等存量土地和用房資源進行整合改造後用於辦學，可以在五年內暫不辦理土地用途和使用權人變更手續。而採用租賃方式供應教育設施用地的，實行長期租賃、先租後讓、租讓結合的土地供應方式。另外，不少省市都強調金融對民辦學校的促進作用，鼓勵使用教育公益信託、知識產權質押貸款業務、未來經營收入、資產證券化等金融產品為民辦學校提供多樣化的金融服務。
各個省份都有不同的補貼強度和扶持重點，但是扶持的出發點、重點和難點仍然有很多，例如：如何對營利性和非營利性民辦學校進行扶持才能夠使得二者協調發展？民辦義務教育和民辦非義務教育的扶持比例應各為多少？如何提高財政扶持的有效性？這些問題在各省份的實施細則中並沒有太多體現。
（三）如何處理公辦學校和民辦學校的關係？
理解公辦學校和民辦學校的關係是一個非常重要的問題，這對於理解地區間和地區內部公辦和民辦學校的發展，以及民辦學校所承擔的角色起著至關重要的作用。隨著教育市場的不斷開放，民辦教育已逐步成為我國教育事業的重要供給主體。在原公辦大一統格局下發展起來的民辦教育體系，對公立教育及整個教育體系所起的作用值得深入研究。
在本書的總報告中，我們已經提到了教育的“拉丁美洲化”的問題。圍繞著這個問題，當前產生了不同的聲音。主流的觀點可以分為兩類：一是提供基礎教育的民辦學校，特別是高收費、高門檻的民辦學校雖然滿足了部分差異化需求，但是卻打破了整個教育體系的基本“秩序”。由於不少學校對學生的選拔手段非常“苛刻”，設置各種選拔標準以抬高准入門檻，家長對此仍趨之若鶩。眼下已有不少民辦中小學在選拔學生時需要大量的“超前學習”作為升學準備，比如市面上存在著不少所謂的“小升初培訓班”，以對孩子進行培訓和選拔，而此類培訓班的業務量在很多培訓機構已經超過了中考培訓，甚至有著“得小升初者得天下”的說法[6]。除此之外，有的民辦學校還需要“查血統”“考家長”，包括填寫祖輩第一學歷、工作單位和職務等，有時甚至還要看家長身材[7]。而民辦學校越是受追捧，家長們一方面越焦慮，一方面又想盡辦法去“競爭”民辦學校。民辦學校招生的自主性以及選擇過程的非透明化，帶來了極強的負外部性。目前，已有不少地區針對民辦學校的招生環節啟動了新的“調控”政策。例如，在上海市教委發佈的《2018年本市義務教育階段學校招生入學實施意見公佈》中增加了對民辦中小學的招生規範，包括了對公、民辦小學實施同步招生，並要求民辦學校招生時必須堅持“三統一、兩限定、兩公開、三承諾”的規則，同時進一步細化了各項監管要求，包括不得提前招生或變相招生，嚴禁以各種測試、測評、考試為錄取參考或依據[8]。此外，根據筆者的訪談，在上海的某些區縣，對於新申辦的民辦學校，相關部門的管控和審批非常嚴格，並有逐步收緊的趨勢。
另外一個觀點則是，“高端”民辦學校成為高質量公辦學校的“替代”[9]，而這些公辦學校被高價學區房所“包圍”。也即，比起學區房給居民帶來的沉重負擔，“高端”民辦學校或許是一個不那麼“惡”的產物。根據已有研究，僅有少數論文認為教育資源對房價無顯著影響[10]，大多數地區性的研究中，學者通過不同的方法和數據驗證了優質公辦教育資源對房價有明顯的正向影響，例如，針對北京的情況，2011年市重點小學學區房的溢價高於8.1%[11]；2014年，在北京市城六區的二手房中，市重點和區重點小學所在的學區房分別比非學區房的出售價格高出18.4%和5.4%[12]。針對上海的研究中，同樣也發現教育質量對房價有顯著的正向影響，同時驗證了區域內每增加一所“實驗性示範性高中”，平均房價會提高6.9%[13]。杭州亦是如此，初中和小學的教育質量得分對其學區內房價的邊際提升效應分別為5.4%和2.0%，此外，在其他無“學區”概念的教育層級，對房屋價格的影響主要通過房屋與學校的距離體現，即房屋的周邊學校資源越多，住宅價格越高[14]。然而，在“劃片就近入學”的政策要求下，並不是所有家庭都能夠承擔高價的學區房。長期以來，由於民辦學校可以跨區域招生，家長也有讓孩子接受更高質量教育的訴求，在高額學費和高價學區房之間，前者或許是一個在當期的較好選擇，既無需承擔過高的家庭支出壓力，也可以選擇比所在非學區地區公立教育系統更好的教育資源。
事實上，在以上兩種相反的態度中，我們似乎很難做出“兩害取輕”的判斷，因為二者都直接影響了孩子的入學機會和教育公平。前者的觀點指向了高端民辦校的非透明化、非制度化的招生過程對基礎教育整個培養過程的“破壞”，包括了一系列的超前學習、學生背景考察、提前招生、與培訓機構合作篩選等。後者的觀點則認為在學區房價格高居不下的背景下，高端民辦校是一個更適宜的選擇。由於高價學區房和高端民辦校都在不同層次上影響了教育的公平性，理順公辦學校和民辦學校之間的關係，引導公、民辦校的健康發展是當下非常重要的問題。在微觀層面上，政府面對的是如何規範和引導民辦學校的辦學行為，在辦學的各個環節上既能保持民辦學校的獨立和開放，又能避免其違背基本教育規則。在宏觀層面上，既涉及了反思公辦教育體系內部質量下滑的原因和提升的可能，也涵蓋了如何使得優質資源均等化的問題。
本文節選自《中國教育新業態發展報告（2017）——基礎教育》“我國民辦教育的發展成就與面臨的基本問題”一文。
*作者簡介：王江璐，北京大學中國教育財政科學研究所博士後。
本文轉自微信公眾號“中國教育財政”，作者王江璐。文章為作者獨立觀點，不代表芥末堆立場。
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