編者按：好的政策要取得好的效果，離不開好的執行，然而政策精神在傳達過程中層層削弱、背離初衷，已成為農村工作的一大困境。如何確保政治承諾落到實處，如何協調各級政府有序運行，這些問題其實都屬於“治理”的範疇。新農村建設正呼籲新的治理範式，應圍繞“多中心治理原則”，讓農村問題市場化、農民問題社會化，由“統治”向“治理”過渡，走鄉村善治之路。
文 | 趙樹凱
新農村建設正在蓬勃開展。中國農村的發展進入了一個令人鼓舞的黃金時期。在“以工促農、以城帶鄉”政策導向確立、政府投入大量增加的有利條件下，農村發展面臨的主要問題是什麼？從不同角度看農村，可以有不同回答。本人認為，主要問題是“治理不善”。好的政策怎樣獲得好的執行，正在困擾著農村工作；政府如何管理鄉村社會，仍然深陷傳統體制的泥沼。新農村建設需要特別重視治理問題，需要更新治理理念，轉換治理範式。
01
20世紀90年代中後期，中國出現了空前嚴峻的“三農”問題。有基層幹部將問題的表現概括為“農村真窮，農民真苦，農業真危險”。那些年裡，中國農村確實狀況堪憂：經濟方面基本上處於停滯，農民收入連年徘徊，生活艱難；社會方面可以說全面滯後，農村的教育、文化、衛生、社會保障等問題不斷堆積，公共服務嚴重短缺；政治方面，則信任和支持明顯下降，農民與基層組織的關係空前緊張，衝突性事件頻仍。反思這些問題的生髮過程，我們可以從多個方面找到原因。本人認為，主要原因在於政策導向發生偏差，重視城市而抑制鄉村，農村和農民在宏觀決策中被忽略。那些年裡，農業和農村工作雖然在“認識”上提得很高，但是，就實際工作來說，說空話多，辦實事少。特別是90年代中後期，不僅在整治農民負擔過重方面措施不力，大量農民為地方苛政所苦，而且政策上嚴重歧視農村，對農民流動就業橫加打壓，更使得農民陷入了內外交困的境地。
2002年，中共十六大以來，中央政府切實重視解決農村問題，以“工業支持農業，城市反哺農村”為方針，堅持“多予少取放活”，使農村走上了健康發展的道路。新一屆政府的農村新政，基本著力點可以歸結為兩個方面：
第一，給農村有力的經濟支持，這種支持包括採取若干有力的措施增加農民收入，如取消農業稅，直接補貼糧食生產等，也包括在發展農村教育、醫療衛生等方面增加投入，這些措施不僅顯著地加快了農村經濟發展，而且有效地推進了經濟發展和社會進步的協調；第二，切實保障和張揚農民的權力，包括斷然廢除主要針對進城農民的“收容遣送條例”，取消農民流動就業的若干歧視性政府規定，也包括採取嚴厲措施處理徵地過程中對於農民的利益侵犯，高度重視解決農民工工資等問題。所有這些努力，都真正體現了以人為本的執政理念。因此，近幾年不僅農村經濟迅速復甦，而且農村中的若干衝突和危機因素被化解或者有效抑制。對於中國農民來說，現在是自80年代初、中期以來又一個心情愉快的時期。但是，當前農村發展的良好局面，僅僅是個開始，不可以估計過高。現在農村發展的突出問題是：政策導向轉變以後，這些好的政策思路能否被很好地實施，能否充分發揮作用，特別是投入增加以後，這些投入能否充分惠及農民，或者說這些錢能否真正花好。換一個角度看，問題的關鍵是如何充分張揚農民的社會、經濟和政治等多方面權利。 應該說，好政策如何落實好，這已經不是農村工作的新困惑。
前不久，教育部前副部長張保慶在談到教育發展中的問題時說：“中國很多問題就是政令不通。”隨後，他接受上海東方衛視《今天的中國》欄目專訪，又一針見血地指出：“現在發了很多文件，包括國務院發的文件，包括我們教育部發的文件，大部分都沒有落實。有20％、30％落實的話，就不是現在這個狀況了。他們以發文件代替落實、以開會代替落實，根本就不是在‘幹’上來落實，這是不行的。”其實，政策在執行過程中走樣或者消解，以開會代替落實，以發文件代替落實，是地方政府運行的重要特色，在農村工作中表現得也許尤其突出。這樣的問題，說簡單了就是抓工作不得力的問題。說深刻一些，是政治家的政治承諾和政治主張，如何在政府體系運行中得到體現的問題，或者反過來說，是行政體系是否與政治家的設想相一致的問題。
政治家的施政路線，往往在官僚機器面前變得蒼白無力，這其實不是中國的特有問題。但是，在中國當前的情況下，聯繫農村工作的具體實際，這種政治主張與政府運行不協調的問題特別嚴重。
在不同層級政府之間，有這種不協調不合作的問題；在同一層級政府的不同部門之間，也有不協調不合作的問題。從具體表現看，有的是政策精神的公開衝突，也有的是政策執行的暗中抵制，也有的是政策資源在運行中被層層侵蝕。從最簡單的事情來說，中央的扶貧款在傳遞到貧困農戶的過程中，一層一層有若干流失，政府專項資金在落實到具體項目的過程中，一層一層有若干跑冒滴漏，這些問題困擾著政府，更困擾著農民，困擾著農村發展。按照世界銀行報告和聯合國有關機構的理解，這些問題都屬於“治理”問題，特別是政府治理問題。解決這些問題的過程，是一個改善治理的過程。在這樣的過程中，政治運作中的地方就顯得特別重要。借用美國前眾議院議長奧尼爾（Tip O’Neil）的新書的書名所言，就是：“一切政治都是地方政治。”02
在當前的農村問題研究中，治理已經成為一個非常流行的話題。其實在研究者的運用中，對於這個概念的理解是很不一致的。本文在這裡主要用世界銀行專家所理解的“治理”概念。世界銀行1992年年度報告的題目是“治理與發展”。世界銀行的專家在工作中深刻地感受到治理對於發展的重要，特別是非洲發展中的治理問題。
簡單的道理在於，有了錢還要有好的“治理”，才能有理想的發展。在追求發展的時候，許多政府沒法進行有效的治理，或者說存在著治理的危機，嚴重損害了發展。治理的問題包括了若干方面，如政府腐敗，官員缺乏忠誠和民眾的信任，公共服務領域的低效率，社會衝突缺乏有效管理等等。因此，要發展必須要治理，發展的過程也必然是治理的過程。在農村工作中，基層幹部對於“治理”的一般理解，主要是基於農村社會經濟有諸多“亂象”，需要整治、管理。如在許多年前，許多基層政府設立了“綜合治理辦公室”，這個“辦公室”通常和“治安聯防隊”一起辦公，有時候也以“計劃生育工作隊”的面目出現。這裡的治理主要是加強管制、嚴厲整頓的意思，往往以行政性的集權和強制為基本思路。這些理解和行為都屬於舊的治理，不是我們所要倡導的“治理”。本文認為，新農村建設需要有新的治理。新的治理根本上不同於“統治”，“統治”必須要向“治理”過渡。在統治過渡為治理的情況下，承擔維持社會秩序、協調社會發展的，將是多種主體，既有政府組織，也有非政府組織；既有盈利組織，也有非盈利組織；既有個人，也有利益集團；既有政府動員，也有社會運動等。在這樣的治理體系中，多種主體相互依存，通過“參與”、“談判”和“協調”等合作的方式來解決衝突，實現一種良好和諧的秩序。今天的中國農村，特別需要這樣一種“治理”理念來指導農村工作。進一步說，農村發展需要治理範式的轉換。
由於基層政府創新的遲滯，鄉村工作中的行政管制行為，並沒有因為市場經濟的發展而相應減退，相反，倒是有蔓延擴張的勢頭。基層政府的大量工作主要是在漫無邊際地忽悠，一天到晚又是開會又是發文件，電視上報紙上忙得不亦樂乎，號召這個工作部署那個工作，看上去是忙得不得了，重要得不得了。但是，如果仔細考察政府的這些所作所為，真正有效的並不多。整個政府系統的工作，其實有相當部分是“空轉”，僅僅是賺了個忙忙碌碌、耗時費力。不僅如此，有些工作的效果甚至是南轅北轍，企圖控制的東西反而蓬勃發展，企圖發展的東西反而萎靡不振。改革前的“四清”、“社教”、“普及大寨式大隊”等一波又一波的運動，改革後農村的“村村上項目”、“普及小康村”、“普九達標”以及其他形形色色的升級達標運動，在動員方式和工作手法上，在政府運行的內在機制上，與舊體制沒有什麼根本改變。可以說，現在的政府運作與計劃經濟時代，確有異曲而同工之妙。這就是通常所說政府改革滯後。但是，畢竟時代不同了，這套辦法是越來越難以奏效。農民不聽招呼了，幹部也不當真事兒了。在許多情況下，那些隆重嚴肅的活動變得輕佻，那些言之諄諄的訓導變得滑稽，逢場作戲已經成為若干活動的基本色調。這種情況的出現，是政府運行方式的危機，是政府本身過度集權的危機。但是，這並不是農村發展本身的危機。經濟自由條件下的村莊一片勃勃生機，農民在孜孜不倦地創業，只是老式的政府運作越來越不靈光了。問題在於，如果政府運行不改革，不僅達不到政治家的執政目標，而且將進一步損害農村的發展。
所以，現在轟轟烈烈開展的建設新農村運動，應該包含政府運行的變革，新農村建設不僅應該是村莊“建設”過程，也應該是一個政府學會怎樣用新的理念和手法“治理”農村的過程。
03
在經濟發展上，應該說中國農村已經走上了蓬勃發展的市場經濟之路，但是，在社會管理上，採用什麼樣的範式，走什麼樣的道路，似乎並不清晰。村民自治在理論上所解決的問題，主要是村莊內部關係，而政府體系的運作如何對接，還在摸索討論之中。因此，需要用新的治理範式來理順農村內外諸多方面的關係，這就是“多中心治理”。在這樣的治理原則下，治理活動不是自上而下的強制性行為，而是一個上下互動的管理過程，主要通過合作、協商、建立夥伴關係來管理公共事務。在這個過程中，權力的中心是多元的、分層次的，多種類型、不同層面的社會力量在協同合作基礎上實現共治。政府領導農村的方略應該更改，應該順應時勢變化，走多中心治理的道路。
多中心治理的基本點，是改變政府對於鄉村社會的行政性管理和控制，讓鄉村內部的自主性力量在公共服務供給、社會秩序維繫、衝突矛盾化解等多種領域充分發揮基礎性作用。這樣一來，既降低政府直接控制鄉村導致的成本，減少政府管不勝管所帶來的失敗，也使得鄉村社會內部充滿了活力。
這種新的治理範式，基本目標是讓鄉村問題儘可能地內部化和社會化。這裡的“鄉村問題內部化”是指，讓基層化解自己衍生出的問題，鄉村社會的問題儘量在鄉村內部解決，而不是一有問題就首先成為政府直接面對的問題。這裡的“鄉村問題社會化”是指，讓農民的問題儘量不要成為政治性問題，而是要儘可能地多把這些問題社會化，成為社會性問題。現在突出的現象是，當農民遇到問題時，首先是採取通過向政府施加政治壓力的方式解決，如出個交通事故、遇到偽劣化肥、勞資糾紛問題之類的事情，採取的反應是到政府上訪、示威、衝擊政府機關等，普通的社會生活衝突一開始就成了政治性事件。並不是說農民採取這些辦法不對，這是農民在體制面前的一個必然的反應。因為政府把社會生活控制得如此嚴密，客觀上是在誘導暗示農民有問題的時候只能針對政府，採取政治化的解決方式。事實上，不論對於農民還是政府來說，都有更好的解決途徑和解決辦法，那就是儘可能地通過市場經濟的規則途徑，或者通過社會組織的互動，或者通過利益團體的協商，總之是通過正常的社會性渠道來解決，而不是通過施加政治壓力的方式來解決。 現在的政府運行方式，其實是將許多問題政治化了。讓農村問題市場化、讓農民問題社會化、減少普通問題被政治化的過程是改善鄉村治理的著力點。
在治理理論中，“沒有政府的治理”（governance without government）是一個重要理念。這個理念的核心內容並不是說不要政府，而是說在治理過程中，許多領域可以沒有政府直接操辦控制。這個理念與歐美新公共管理運動的核心經驗可以共通。在新公共管理看來，並不是所有公共品都要政府來供給主體，諸多公共品可以有非政府組織甚至私營部門來提供，或者，在公共物品的提供過程中，起碼可以讓非政府部門和政府部門展開競爭，既提高公共物品的質量，也提高政府的問責性和工作效率，比如在教育、衛生、環境建設等領域，非政府組織的作用就非常突出。在新農村建設中，有許多事情，是可以充分調動民間力量的，而不必什麼事情都由政府來操辦。民間組織出面，讓農民自己操辦，成本低而且效率高。
如果“沒有政府的治理”可以作為鄉村治理中的一個重要原則，那麼，在現在的農村工作中，應該重視建立政府與鄉村社會的新型關係。建立這種新型關係的核心，是革新基層政府運作，激活農民的主動性和創造性，讓多種社會力量成為發展的主體，讓這些主體在夥伴關係的基礎上協同共治，而不是政府獨領風騷，甚至唱了獨角戲。
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