2018 年5 月，杭州，在由浙江大學等高校舉辦的“ 法治與地方：2018 年學人論壇”上，王學堂就公職律師的作用發言。（受訪者供圖/圖）
（本文首發於2018年8月9日《南方週末》）
不少單位的公職律師辦案沒有額外津貼，即使有也是杯水車薪，有的案件歷時數月，僅拿到一兩百、兩三百元。
“公職律師大多來源於職能部門內部，一些人具有很強的服從意識，缺乏對上級或本單位決策質疑的思維。”
司法部司法研究所研究員任永安發現，近年來，特別是2017年起，司法部官網上同意向各部委頒發公職律師證書的函，比往年多了許多。
2002年，司法部發布《關於開展公職律師試點工作的意見》（以下簡稱《司法部意見》）。但據媒體披露，截至2013年8月，11年來，全國公職律師僅4585人。
2014年10月召開的中共十八屆四中全會提出，各級黨政機關和人民團體普遍設立公職律師。當年年底，公職律師漲至6800多人。
兩年後，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》（以下簡稱《兩辦意見》），將中央和國家機關各部委、縣級以上地方各級黨政機關普遍設立法律顧問、公職律師的時間，限定在2017年年底前。
截至2018年5月，全國公職律師達2.4萬餘人，是5年前的5倍，分佈在逾8000家黨政機關、人民團體。司法部有關負責人稱，我國公職律師公司律師隊伍已初具規模。
按照《兩辦意見》的願景，到2020年，中國將全面形成與經濟社會發展和法律服務需求相適應的“三足鼎立”局面：兼具法律顧問、公職律師、公司律師制度，且有中國特色。
指派“政府律師”處理公權力涉及的法律事務，是不少發達國家的普遍做法。任永安透露，隨著機構改革的推進和相關法律的修改完善，公職律師人員不足、作用有限、律師屬性偏弱等問題有望得到解決。
培育了16年仍然“不夠用”
2008年，廣東省佛山市禪城區法制辦主任王學堂有了新身份——公職律師。那時，廣東在全國率先試水“崗位公職律師制度”剛剛3年。
成為一名公職律師並非易事。申報者必須先闖過公務員考試或應聘進有關部門專事法務，同時從法律職業資格考試這“天下第一考”中殺出重圍。
公職律師試點2002年啟動之時，行政複議法剛施行3年，依法行政呼聲日隆。《司法部意見》肯定了這一點，並直言試點系“進一步完善我國律師結構的需要”。
不同於政府法律顧問，公職律師本身必須是公務員，不可從社會聘請；也不同於社會律師，除了法律援助案件之外，公職律師只能代理本單位的案件。
中國政法大學教授、中國法學會律師法學研究會副會長王進喜說，公職律師的優勢就在於，身處政府環境，更熟悉政府事務的運作流程，提供的意見更具有針對性。
“就像打通了任督二脈。”王學堂告訴南方週末，公務員先是體制思維、講究服從，考慮的是“有沒有違法”的底線，律師首先則是風險思維，更擔心“這件事人家告我們怎麼辦，審計時候我們怎麼解釋”，兩種角色結合有助於促進依法行政。
願景雖好，試點以來的前十餘年，情況卻不樂觀。直到《兩辦意見》要求“發力”後，公職律師才“初具規模”。
在多名受訪法學人士看來，公職律師制度頗有生命力，但頂層設計仍須趕上。
最尷尬的是公職律師的雙重身份——公務員法對公職律師隻字未提，律師法則明確“公務員不得兼任執業律師”。
在執業管理方面，各地目前尚無統一標準。南方週末查閱部分地區規定發現，北京、天津等市未明確公職律師需實習或崗前培訓，浙江、甘肅等地則有崗前培訓的要求，西藏、青海等地最嚴，公職律師通常要經過一年的實習期。
赴西藏參與法援計劃的北京律師黃志雄說，他在阿里地區帶過實習公職律師，一年參與十個案件方能完成實習考核。他們平均年齡在30歲以下，多來自當地國稅局、人民銀行的法制科室、辦公室或紀檢部門。
在湖南，長沙市律師協會公司與公職律師專門委員會委員邢鑫也發現，公職律師當中，稅務、工商、發改委等部門走在了前面，人數佔了相當一部分比例，這或與這類機構專業性需求較高有關。
公職律師的另一需求“大頭”是政府法制部門或單位法制科室。王學堂回憶，禪城區法制辦2012年有5名公務員，其中3人具備法律執業資格，如今，該部門6名公務員全是公職律師。
即使是發達地區，公職律師仍“不夠用”。《新華日報》2018年7月曾報道，常州76家市級黨政機關中有30家建立公職律師制度，覆蓋率39.4%。52名公職律師集中在市區政府法制辦、司法局和市行政機關的執法崗位，不少單位無人符合申報條件。
一名律協人士透露，公職律師制度近兩年才大力推進，他執業的某一線城市，也做不到每個市級部門至少配一名公職律師。
公職律師證上標明，持證人不能面向社會提供有償法律服務。（視覺中國/圖）
拿公務員工資幹律師的活兒
依舊朝九晚五，依舊拿固定工資，王學堂時常在想一個問題：兼具律師身份的公務員，到底有什麼變化？
在一些學者的構想中，公職律師的工作內容應該更明確，可能在法制部門專門做行政複議，或者專門起草合同、文件，並應對訴訟、仲裁，工作量比過去更多，責任也更重。
“但這些本來就是我們該乾的活兒，工作沒什麼太大變化。”王學堂坦言，長期以來，法制辦負責的工作就是風險評估、合法性審查等等。比如，有的徵收項目面積過大，若評估認為風險較高，就建議縮小面積，或分區域逐步推進；政府與企業籤合同，他們也要考察對方資質、履約能力，以及匯率變動等潛在風險。
在王學堂看來，公職律師與公務員的一大不同是，可常聽到民眾對政府工作的不同意見，有時能“轉換思維”。
他曾審查一件行政複議案：交警處罰一名女子違章停車，而女子提供的證據顯示，違停是因為孩子得了重病要去醫院。儘管代表政府，王學堂還是認為，法律不強人所難，孩子的生命健康權高於車輛違章管理權，於是支持了女子的複議請求。
比起普通公務員，公職律師更具法律思維。但若與社會律師相比，公職律師的應訴能力並不佔優勢。
邢鑫曾與某行政機關公職律師“同庭對壘”，他明顯感到，公職律師對本單位具體事務比較熟悉，但實戰經驗或多或少不足，“狼性”也相對較少。
王學堂打了一個比方，公職律師久居體制內，像是“圈養”的，社會律師是“散養”的。只有把“散養”和“圈養”放在一起同庭競爭，才能增強公職律師的“野外適應能力”。
王進喜認為，有些地方仍將公職律師作為一般意義上的公務員，忽視了其雙重身份所帶來的特殊管理要求。
很多地方公職律師“不夠用”，待遇是個實實在在的因素。
一些單位或法制科室公職律師不多，派其辦案、出庭是首選。不過，據邢鑫瞭解，不少單位的公職律師辦案沒有額外津貼，即使有，也是杯水車薪，有的案件歷時數月，僅拿到一兩百、兩三百元。他建議，應建立公職律師的薪酬體系，以穩定隊伍。
北京大學法學院教授姜明安分析，公職律師不需要自己跑東跑西尋找案源，收入有保障，還有機會從政，但其工資確實要區別於一般的公務員，否則留不住優秀人才，“我有這麼高的法律素質，在社會上做律師一年可以拿幾十萬，在政府只拿幾萬、十幾萬，誰幹？”
行政機關的氛圍，往往也影響申報公職律師的積極性。王學堂舉例，有些單位的官員對申報者有看法，“你考個律師證，是不是不安心，是不是想跳槽？”一些官員缺乏法治思維，有的案件確實行政機關不一定能勝訴，卻一味責怪公職律師“弄個案子還沒贏”。
服從意識強把關功能弱
在《兩辦意見》中，最讓外界期待的，是公職律師的“法律把關人”角色。
文件規定了兩種情形：討論、決定重大事項之前，應當聽取法律顧問、公職律師的法律意見；起草、論證有關法律法規規章草案、黨內法規草案和規範性文件送審稿，應當請法律顧問、公職律師參加，或者聽取其法律意見。
若應當聽取法律意見而未聽取，或是聽取了但被認為不合法、不合規，相關事項則不得提交討論、作出決定。
在“應當聽取而未聽取，應當請其參加而未落實，應當採納而未採納”三種前提下，若造成重大損失或嚴重不良影響，黨政機關主要負責人、負有責任的其他領導人員和相關責任人員將被追責。
文件下發兩年以來，律師黃志雄觀察到，一些黨政機關官員知道自身法律知識有限，會主動讓公職律師提出法律意見，有時甚至請社會律師介入，做到“雙保險”。
但總體上，“法律把關人”的作用“目前停留在較淺層面”。江蘇省司法廳相關部門負責人曾向《新華日報》概括出“兩多兩少”現象。
現象之一是，公職律師“參與行政訴訟、複議、政府信息公開等具體法律事務多，為重大決策、重大事項提供的法律意見少”。
姜明安介紹，實踐中，涉及決策的內容，官員往往只聽取公職律師部分意見，而有些會議涉密，公職律師未必能獲准參加；在起草規範性文件時，公職律師多是參與草擬、論證一個草案，拍板權依舊在上級。
邢鑫認為，應制定全國統一的規定，明確列舉哪些事項屬於重大事項、要有公職律師參加，否則“一票否決”。這與工程上馬離不開環評報告是一個道理。
公職律師一定能參加的工作，就是行政複議、行政訴訟。姜明安說，特別是公職律師的行政複議意見，大部分甚至百分之八九十能被官員最終採納，“自主權很大”。
王進喜建議，若行政機關將出庭應訴等不擅長的業務交給社會律師辦理，公職律師也須承擔起對外部律師的監督作用。
即使該參加的都參加了，公職律師能發揮多大作用也是個問題。
“公職律師大多來源於職能部門內部，一些人容易思維固化，具有很強的服從意識，缺乏對上級或本單位決策質疑的思維。”邢鑫認為，若公職律師只充當單位內部一般公務員的角色，就無法發揮其應有作用。
“公職律師也是律師，是一個需要據理力爭的職業，但在機關環境中事事必以領導的意願為標準，所有的稜角都要被磨平。”一名稅務系統的公職律師也曾撰文表達擔心，若從事的主要工作與法律無關，要指出領導決定是否合法以起到法律監督的作用，是不太可能的。
姜明安建議，黨政機關應建立制度，確保公職律師不會因提出反對意見而遭隨意解僱，或者待遇被降低。王進喜則提出，公職律師法律意見的具體內容、對意見的採納情況，都應該記錄、存檔。
現象之二是，“對公職律師履行崗位職責提出的要求多，對不按規定聽取公職律師法律意見、導致重大損失的行為依法依規追究責任的少”。
任永安坦言，若嚴格落實追責，會降低一些官員幹事的主動性、積極性和決斷力度；“但是，不追責就不是依法治國了。我們是一定要走這條路的”。
他分析，目前，中央部委的權責邊界逐漸清晰，追責落實情況好於地方；伴隨新一輪黨政機構改革，地方的權責關係日趨理順，與公職律師相關的追責機制未來也會繼續完善。
“廣州模式”或 成改革方向
任永安向南方週末透露，司法部與國務院法制辦合併之後，正在摸底哪些法律需要調整。律師法等相關法律的修改極有可能會提及公職律師制度，“上升到法律，這是必然的，這樣能保證制度的穩定性。”
姜明安指出，《兩辦意見》不是法律法規，需通過立法，來確定公職律師的權利、義務和待遇。
王學堂注意到，對公職律師的探索，全國出現過三種模式。
一種是“廈門模式”，設立崗位公職律師，由原單位負責考評、晉升等管理，司法行政機關負責資質管理、業務監督。
與之對應的是“周村模式”，在司法行政機關內部設立公職律師辦公室，考評、晉升與原單位無關，地位相對獨立、超脫。
還有將二者結合的“廣州模式”，既在各單位設立崗位公職律師，又成立公職律師事務所。南方週末檢索發現，目前，除廣東各地市之外，北京、貴陽、宜賓等多個城市，都實行這種做法。
王學堂認為，崗位公職律師最瞭解本單位情況，而公職律師事務所能進行管理、培訓，若機制盤活，當某個單位無人符合公職律師的條件，還可起到兜底作用。將兩者搭配起來，可能是未來的改革方向。
行業組織空白也在逐步填補。邢鑫所在的長沙律協公司與公職律師專門委員會，是2018年7月成立的。他們的工作是，聯絡和發動公司律師、公職律師加入專委會，制定業務規則，組織經驗交流，指導和規範業務活動。
除了期待職級晉升、待遇提高等制度安排儘快落實，公職律師群體還關注職業發展規劃問題，尤其是公職律師與社會律師的轉化通道。
王學堂分析，不少地方急需公職律師，但公務員考試是個坎，“以後，能不能你是律師了就能直接考公職律師，不用再參加公務員考試了？很多法律人才不一定擅長考試，既要考律師證又要考公務員，不如去考法官、檢察官呢，他們收入比公務員高多了。”
王學堂認為，公職律師不只是手中多了個律師證，而是讓政府法制人員這一相對封閉的群體，與律師這一競爭充分的職業相銜接、相配套。
“有需求才有發展。”他說，法律服務市場上向來社會律師佔“大頭”，“現在正進行機構改革，未來，如果再大膽一點，可以讓公職律師‘市場化’。他們依舊只能有償代理政府被告的案件，但不同行政機關可根據需求自由聘請，讓公職律師充分競爭”，這樣亦助於促進社會律師向公職律師流動。
黃志雄認為，“刑辯全覆蓋”的推廣也是個契機。在一些律師缺乏的欠發達地區，公職律師可以兼顧法律援助工作，案件沒人辦理，他們也能上。
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