在流傳甚廣的大市場局“三定”方案中，食品監管被認為是加強了。農健插畫
從流傳的“三定”方案來看，原工商部門的調整最大。原工商總局共有13個內設機構，而現在，這些內設機構基本不復存在，並新設了信用監督管理、網絡交易和監督管理等司局。
在食品監管層面，“三定”方案分設五個司局掌管食品安全，在市場監管總局 的27個司（局）中佔了近1／5。而原來的食藥監總局中，直接和食品安全相關的只有四個司。
繆寶迎提醒南方週末記者，史上首次單獨設立化妝品監督管理司，堪稱“開創性”突破。
南方週末記者 馬肅平
8月9日下午，國家市場監督管理總局（以下簡稱市場監管總局）和國家藥品監督管理局（以下簡稱國家藥監局）的機構改革“三定”方案，悄然在網上流傳。
儘管官方還未正式發佈這兩份文件，但國家行政學院副教授胡穎廉等多位業界人士向南方週末記者表示，這份方案頗為可信。
在流傳的文件中，市場監管總局，這個新組建的正部級機構人員編制805人，比原工商總局、質檢總局、食藥監總局等幾個部門相關人員“物理相加”人數有所減少，最終設立司局27個。
而副部級單位國家藥監局，機關行政編制216名，下設9個司局，負責藥品、醫療器械、化妝品的安全監管，研究擬定鼓勵藥品、醫療器械新技術新產品的管理與服務政策，負責執業藥師資格准入管理。
原本，按照3月底國務院機構改革推進會提出的“時間表”，中央機構“定職責、定機構、定編制”的“三定”方案，將在6月20日前報批印發。但大限早已過去，“三定”方案卻遲遲不見動靜。
“機構到底如何設置，各自履行怎樣的職責，三個部委的資源如何整合，這都是系統內工作人員關心的大事。”中國人民大學商法研究所所長劉俊海感嘆，“靴子終於落地了，好事。”
南方週末記者注意到，中辦和國辦於7月29日正式批准了市場監管總局和國家藥監局的“三定”方案，比計劃延遲了整整40天。
在長期關注機構改革的國家行政學院副教授胡穎廉看來，此次的監管變化主要體現在三個層面，“簡政放權，所以專門成了行政許可司；加強監管，總局層面擁有稽查執法權；優化對企業和消費者的服務。”
-01-
工商大調整
3月的這輪機構改革，被外界認為是歷次市場監管體制改革中力度最大的一次。不僅將傳統的工商、質檢、食藥監三局的職能合併，還將反壟斷、標準化等職能也併入其中，在一定程度上真正實現了除金融之外的一般性市場監管的大統一。
從流傳的“三定”方案來看，原工商部門的調整最大。原工商總局共有13個內設機構，而現在，這些內設機構基本不復存在，並新設了信用監督管理、網絡交易和監督管理等司局。
“信用監管部體現的是對新型監管工具應用的創新，網絡交易監管則體現出對新興業態和領域的及時跟進。”中國人民大學公共管理學院教授劉鵬分析，這也預示著，未來市場監管總局將會把信用監管和互聯網交易監管作為工作的重點部分。
此外，不再單設消費者權益保護局。但“消費者維權工作被納入各業務司局，反倒說明國家對這塊工作更重視了。”劉俊海說。
質檢方面，此前，質檢總局對國家認監委和國家標準委實施管理。國家認監委是國務院授權的履行行政管理職能，統一管理、監督和綜合協調全國認證認可工作的主管機構。國家標準委是國務院授權的履行行政管理職能，統一管理全國標準化工作的主管機構。
而“三定方案”顯示，這兩大機構已轉變為機關內設司局。“自主性受到挑戰，但與其他市場監管工作協調增強。”胡穎廉分析。
-02-
食品安全監管“超出預期”
在食品監管層面，“三定”方案分設五個司局掌管食品安全，在市場監管總局的27個司（局）中佔了近1／5。而原來的食藥監總局中，直接和食品安全相關的只有四個司。
在多個部門合併、儘量壓縮內設機構的背景下，食品安全的直接工作司局數量不降反增，這多少有些出乎業界意料。
“食品安全監管內設機構設置總體超出預期，體現出中央對食品安全的高度重視。”胡穎廉說。
劉鵬分析，此次“三定”方案明確，市場監管總局要組織實施食品安全戰略，這說明食品安全戰略在未來市場監管總局的工作中仍居於重要地位。
超市裡的食品將面臨新的監管格局。視覺中國圖
食品相關的內設機構中，新增了食品安全抽檢監測司。這在很大程度上沿襲了原食藥監總局食品監管三司的職能，但同時進一步明確了食品安全召回和參與制定食品安全標準的職能。
“這種變化預示，一方面在未來的食品安全風險監測和預警中，抽檢的作用和地位將會進一步增強；同時召回制度以及與衛生健康部門的食品安全標準協調方面的工作將會進一步加強。”劉鵬分析。
此外，特殊食品由原先的註冊管理司“升級”為安全監管司，職責中增加了組織查處重大違法行為、對特殊食品風險進行研判等。
中國保健協會保健品市場工作委員會秘書長王大宏向南方週末記者解釋，這意味著，“保健食品的工作重心從註冊轉向了產品上市後的事中事後監管”。
在3月公佈的機構改革方案中，並沒有明確特殊食品將劃入市場局還是藥監局。此番機構設置也意味著，特殊食品徹底與藥監部門劃清了界限。
機構改革方案公佈後，外界曾有擔憂，撤銷食藥監局、將食品劃入大市場監管，是否會削弱高風險食品、健康產品的監管。看上去，擔憂似乎基本得到了解決，國家對於食品安全監管工作並沒有出現明顯弱化。
但主張繼續觀望者眾多。“要找到這些問題的答案，僅僅從一份三定方案中還無法看到結果。”王大宏認為。
-03-
加強監管和專業性培育，如何兼顧？
市場監管總局機關行政編制805名，設局長1名，副局長4名，司局級領導職數120名。而原工商總局、質檢總局、食藥監總局的機構編制人數分別為300人、379人和345人。合併後，人員總數減少了200多人。
“既有的精簡一些，還有部分併入了其他部委機關，當然也有少部分編制從發改委、商務部併入。”劉鵬說。
從職能上看，市場監管總局確實是一個相對較大的部門，主要職責包括職能轉變——深入簡政放權、加強事中事後監管。
劉俊海解釋，這些年，原工商部門廢除了最低註冊資本、取消了法定驗資程序，年檢制度改為年報制度，“先證後照”改為“先照後證”，釋放了改革活力。“但如果說簡政放權的得分優良，那事中事後監管只勉強及格。”
2013年推動原工商總局改革時，劉俊海就一直強調，“投資興業和交易安全，兩手都要抓，兩手都要硬”。但在實際中，原工商部門在簡化企業開辦手續上下足了功夫，對披著騙子外衣的企業卻有所疏忽。“有些企業穿著互聯網馬甲，欺詐公眾，有些教訓非常深刻，值得監管部門反思。”
南方週末記者注意到，此次的內設機構中，新增了執法稽查局、信息宣傳等部門。
執法稽查局負責指導查處市場主體准入、生產、經營、交易中的有關違法行為和案件查辦工作。承擔組織查辦、督查督辦有全國性影響和跨省(自治區直轄市)的案大要案工作，並指導地方市場監管綜合執法工作。
一位地方市場監管局工作人員向南方週末記者分析，執法稽查局的設立，意味著在市場監管領域開始全面推行綜合市場監管執法改革，優點在於“覆蓋面寬，執法人手明顯增多”。但缺點亦明顯，磨合需要時間，除了工商流通管理，其它領域的專業性都很強。
胡穎廉亦這樣認為。設立這些部門有利於各項監管權力分力和制約，但“滿足各領域的專業性培育是個難題”。
但在劉鵬看來，這個問題並非完全不能解決，“綜合執法體制下面也可以進行有重點的分工，對於高風險安全監管執法工作最好能夠專人專崗，保持相對較高的專業性。”
-04-
史上首個化妝品監管司成立
和市場監管總局“三定”方案同日流出的，還有國家藥監局的“三定”方案。
國家藥監局下設9個司局，比外界之前的預期要少。其中，和藥品直接相關的的只有2個司局——藥品註冊管理司和藥品監管司；醫療器械則從原來的一個司局變成兩個司局——醫療器械註冊管理司、醫療器械監督管理司。
原有的稽查局也被撤銷，具體辦案將分散到各個業務司局，具體執法稽查職能可能交由市場總局統一履行，以及由省裡來負責。
但在南通市食藥監局副局長繆寶迎看來，國家對藥品的監管並未弱化。“未來國家藥監局的重點在於藥品的註冊審批，而非流通環節。”
按照市場監管總局與國家藥監局的職責分工，中央和省市縣在藥品安全方面的事權責任清單劃分更加清晰——國家藥監局負責制定藥品、醫療器械和化妝品監管制度，研製環節的許可、檢查和處罰。省級藥監部門負責藥品、醫療器械、化妝品生產環節的許可、檢查和處罰，以及藥品批發許可、零售連鎖總部許可、互聯網銷售第三方平臺備案及檢查和處罰。市縣兩級市場監督管理部門負責藥品零售、醫療器械經營的許可、檢查和處罰，以及化妝品經營和藥品、醫療器械使用環節質量的檢查和處罰。
“這有利於指導下一步的省級藥品監管和地方市場監管改革，要求將不同環節的藥品監管責任落實到位。”劉鵬分析。
繆寶迎提醒南方週末記者，史上首次單獨設立化妝品監督管理司，堪稱“開創性”突破。
2013年之前，化妝品由質監和衛生部門分頭管理。2013年國務院機構改革後，化妝品由食藥監總局藥品化妝品註冊管理司管理。
“此前，化妝品並沒有被當作重點品類管理。”繆寶迎坦言，化妝品和藥品無論從監管風險還是監管要求，都有很大差別，但長久以來卻被納入同一個司管理。
1990年，《化妝品衛生監督條例》正式實施。28年來，化妝品行業快速發展，新產品、新技術不斷湧現，公眾的需求也日益增強，但時至今日，修訂版的《化妝品監督管理條例》仍遲遲未完成。
繆寶迎預測，省一級的機構改革中，可能也會單獨設立化妝品監管部門。
原本，按照中央的要求，省市級的“三定”方案應該在2018年年底之前敲定。但多位專家指出，考慮到中央機關編制出臺已經推遲了一段時間，省市級調整也會適當推遲，所有層級的改革預計將於明年年初調整到位。
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