反建制的特朗普與精英雲集的智庫風格迥異，前者在貿易戰和一系列外交問題上的我行我素，讓外界質疑智庫是否不再是美國內外政策的推手
（2017年3月13日，美國總統特朗普在白宮召開內閣會議，簽署有關“行政部門重組”政令。圖/視覺中國）
《財經》記者 王曉楓 | 文 郝洲 | 編輯
特朗普就任美國總統已將近600天，他的獨特執政方式和反建制思潮為華府政治機制帶來巨大變化。這一改變給華府政治生態的重要組成部分——智庫亦帶來巨大沖擊與挑戰。
著名國際智庫專家詹姆斯·麥甘恩（James G. McGann）領導的賓夕法尼亞大學智庫研究中心在《2017年全球智庫指數》中指出，美國是全球擁有智庫最多的國家，自上世紀80年代起至今，美國智庫數量翻倍，目前為止共有1872家智庫，其中約五分之一聚集在華盛頓。
在研究能力排名上，美國智庫的地位同樣難以撼動，例如為人所熟知的布魯金斯學會、傳統基金會、戰略與國際研究中心（CSIS）和蘭德公司等。
成立百年的布魯金斯學會在2017年全球智庫排名中蟬聯榜首，布魯金斯學會為歷屆美國政府輸送大量幕僚乃至閣員，例如，約翰桑頓中國中心高級研究員李侃如（Kenneth Lieberthal）和傑弗裡·貝德（Jeffrey Bader）都曾為美國總統擔任中國問題高參；也有高官卸任後會選擇來布魯金斯從事研究，例如美聯儲主席伯南克和耶倫，這種“旋轉門”機制讓布魯金斯學會成為美國內政外交政策重要幕後推手。
然而，反建制的特朗普與精英雲集的智庫風格迥異，前者在貿易戰和一系列外交問題上的我行我素，讓外界質疑智庫是否不再是美國內外政策的推手。
反精英主義的特朗普
上任伊始，特朗普就削減智庫的資金。
伍德羅威爾遜中心在2017年全球智庫排名中位列11名，三分之一經費來自聯邦政府，以2017年為例，該中心收到1100萬美元的政府資金，而在特朗普提議的預算清單中將被削減為700萬美元，據《華盛頓郵報》記者克里斯托弗·英格拉哈姆（Christopher Ingraham）估算，特朗普將砍掉威爾遜中心僱傭52個員工的經費。
像布魯金斯學會這樣的百年老字號因為很少依靠政府資金支持，並未在預算上受到衝擊，但同樣受到特朗普執政帶來的挑戰。
布魯金斯學會約翰桑頓中國中心主任李成對《財經》記者表示，特朗普執政不僅對智庫，而且對美國內政外交決策運作機制帶來巨大影響。“他當選是因為利用‘五反’，即反腐敗、反精英、反全球化、反移民、反民權力量。智庫是知識分子聚集的精英化機構，因此，在智庫與政府決策部門、智庫與民間社會的關係上造成很大負面影響。”
但對於特朗普當選給智庫帶來的改變，有特朗普“智囊團”之稱的保守派智庫傳統基金會卻給出了不同解讀。
該基金會國際貿易與經濟研究中心研究員詹姆斯·羅伯茨（James Roberts）認為既有變也有不變。他對《財經》記者指出，“特朗普當選出乎意料，因為這無疑打破了華盛頓左派媒體、專家以及政治領域中許多人的假設和先入為主的觀念。同樣，特朗普對政治的非常規態度讓其政治對手失去平衡，無法有效回應。”
何為不變？羅伯茨說，特朗普當選並未改變相互競爭的政策利益集團之間的基本哲學和政治差異，也沒從根本上改變智庫參與政策制定的過程和一直存在的理念競爭。他只是在除自由貿易外的各種議題上恢復保守的政策立場。特朗普對保守派政策建議的重視令人讚賞，他的行動引起越來越廣泛關注，這是傳統基金會和其他持自由至上主義立場的保守派（即堅持小政府理念的人士）幾十年來一直推動的政治理念和立場。
儘管有人投來讚賞的目光，但特朗普對象徵精英政治的智庫等機構保持懷疑的態度是顯而易見的。《華盛頓郵報》專欄作家喬希·羅金（Josh Rogin）在文章中透露，特朗普更喜歡在私營部門取得成功的人士，而非學術領域的成功者。
在特朗普之前的美國總統治下，智庫被看作是為總統政治提供公正、獨立、創新和有洞察力政策的靈感源泉，因為它是不同於諮詢公司和遊說集團的非營利獨立研究機構。在一定程度上，智庫被視為行政、立法、司法之外的“第四部門”，或排在輿論監督之後的“第五權力”。
“智庫注重獨立性，正如布魯金斯不願被標籤化為民主黨智庫，要保持有建設性的批評。政策探討和批評是布魯金斯學會等智庫的義務，智庫要對政府有牽制，而不是隻給政府政策背書。這是美國民主慣例。”李成說。
保守派智庫美國企業研究（AEI）副主席丹尼爾·普萊卡（Danielle Pletka）也認為，堅持理念且支持學者進行獨立研究的智庫才能成功。在2016年總統選舉中，AEI的許多學者寫信簽名反對特朗普立場，因此未大規模進入特朗普政府。
縱觀歷史，從總統和智庫關係角度看，歷任總統各有特色也各有偏好，有的很依賴智庫，有的則不是特別重視。
“每任總統都有自己青睞的智庫，特朗普成為總統對一些智庫來說是機遇，例如傳統基金會。從內政、外交、防務到人事安排，傳統基金會都對特朗普政府產生了影響；另外一些智庫則要等待下一任政府，例如民主黨領導的美國進步中心。”新美國基金會副主席彼得·伯根（Peter Bergen）對《財經》記者表示。
“推特治國”的衝擊
特朗普並不只是改變對某個智庫的偏好，他還改變了總統與智庫的互動方式。
李成解釋說，特朗普政府決策和運作機制不同以往，他是一個毫無從政經驗且代表美國社會民粹主義上升趨勢的總統，因此，他全然不顧美國官僚體系運作機制，最明顯的就是推特執政。總統跨過媒體、智庫和建制派精英等環節，直接和民眾連接，這不僅對智庫，也對美國媒體、官僚體系、外交領域運作模式帶來衝擊。
據統計，特朗普上任11個月就發出2417條推特，平均每天7條推特，這些推特中直接傳達他的政治理念，例如，假新聞、建牆、反對奧巴馬醫改、減稅等。
蓋洛普民調顯示有四分之三的美國人看、讀或者聽說特朗普的推特內容。
推特執政風格讓特朗普經常不諮詢他人意見就直接發佈決定。例如，有些內閣主要成員提前並不知道他與金正恩會面的決定，只是在電視上獲悉；在新加坡美朝峰會後，特朗普在未和韓國總統通氣的情況下就宣佈取消美韓軍演。
“不僅如此，特朗普解僱人員有時僅憑一句話，這種執政方式很特殊。特朗普對內閣成員都不以為然，更不會聽智庫學者的政策建議和評估。”李成補充說。
華府主流智庫中很多學者都感受到這種改變，特朗普這種不確定性和隨意性有可能為美國的內政外交政策帶來誤判，對此他們表示深切擔憂。2017年特朗普訪華前，美國前駐華大使、伍德羅威爾遜中心傑出學者芮孝儉在一次公開活動上曾表示，希望習近平主席能夠在特朗普訪華期間直接向後者講解兩國間的複雜關係，因為後者不喜歡傾聽他人的意見。
CSIS中國商務與政治經濟研究主任甘思德（Scott Kennedy）曾在與《財經》記者交談時感嘆道，自己在華府工作多年，但越來越看不透美國外交政策。在他看來，即便是特朗普決策層內部人士也不清楚他的政策，因為他根本不就決策諮詢他人，每天都有新消息，扭曲且發散，即便你很清楚怎樣做有利，你也猜不透特朗普政策走向。
總統是美國決策體系中的最重要環節，無法與其良好互動不利於智庫影響決策。對於是否能改變這種不利局面，李成認為沒有看到任何明確的良性互動跡象，特朗普仍像走馬燈一樣更替內閣成員，很多要職人事變化時間之快都是打破紀錄的。
智庫與總統之間不良互動關係一定程度上讓外界對智庫影響力產生質疑，有觀點認為智庫對決策和公共政策影響力在下降，“旋轉門”已不再運轉。
然而，這種觀點不僅基於對美國政治生態缺乏瞭解，而且將智庫影響決策過程和手段簡單化。
“旋轉門”還轉嗎？
特朗普雖然並未像其前任一樣與智庫保持良好關係，但他也並非像外界所認為的只偏愛退伍軍人和華爾街人士，完全不啟用智庫人士。他的政府中很多崗位仍由智庫背景人士擔任。
自1933年以來，美國政府規模不斷擴充，奧巴馬政府時期，總統任命職務達到4100個。如何填充這樣龐大的政府是特朗普團隊的首要挑戰，《紐約時報》文章認為，在這一問題上保守派智庫傳統基金會是贏家。傳統基金會在2014年就建立了一個囊括3000人名單的保守派人才數據庫，以備在後奧巴馬時代發揮作用。
特朗普當選後，傳統基金會積極參與新政府的組建工作。到目前為止，至少66名傳統基金會背景人物成功進入特朗普政府擔任要職，例如，司法部長塞申斯（Jeff Sessions）、能源部長佩裡（Rick Perry）、教育部長貝琪·德沃斯（Betsy DeVos）、預算和管理辦公室主任米克·馬爾瓦尼（Mick Mulvaney）和環保局局長斯科特·普魯特（Scott Pruitt）（已辭職）等。
“當然還包括推薦保守派法官進入最高法，這會對美國政治產生數十年影響。”羅伯茨補充說。他認為，這不僅是傳統基金會專家多年努力的成果，也是傳統基金會50萬家企業和個人金主的成功，“我們沒政府資金，沒有他們的慷慨解囊，我們不可能成功”。
不僅保守派智庫，被外界看作自由派智庫的布魯金斯學會也有多人進入特朗普政府。李成舉例說，特朗普國安會首席俄羅斯問題顧問菲奧·希爾（Fiona Hill）就是來自布魯金斯學會的學者，她曾著有普京傳記；商務部長羅斯在入閣前擔任布魯金斯學會董事；現任美國駐俄大使洪博培（Jon Huntsman Jr.）也是布魯金斯榮譽高級研究員。
這些進入特朗普政府的智庫背景人士就是推動政策的有效利器。正如傳統基金會創始人埃德溫·佛納（Edwin Feulner）秉持的首要法則——人即政策。
傳統基金會指出，他們共向特朗普提出334條政策建議，其中215條被採納（包括部分採納和以行政令形式採納），採納率為64％。
智庫的建議如何能夠被採納，伯根將其概括為“順勢而為”，他解釋說，智庫對政策影響並非一蹴而就，需要經過很長時間，要等待出現適合該建議的政治環境，這時執政者會尋找一些策略以適應新形勢變化，這些志同道合的政策建議就會被採納。
“但有時你的研究就是暫時無法影響政策，甚至被忽視很多年。例如，我領導的團隊用研究證明旅行禁令與美國本土恐襲無關，特朗普並未採納。但我們會繼續這項研究，因為下一任政府可能會需要，可能會推翻現有政策。”
傳統基金會在特朗普時代的成功就詮釋了這種現象，自1981年起，傳統基金會就開始出版代表其執政理念的《領導力要訣》一書，併成為里根政府執政藍圖，如今第七期《領導力要訣》包含了上述向特朗普提出的334條建議。
這些建議主要覆蓋內政，較少涉及外交，被特朗普採納建議中最多的是關於教育部門政策共19項；其次，有關能源部門共17項；再次，涉及內務部政策共16項；涉及國防部和國務院政策的則分別被批准15項和14項。
在這些成功的政策建議中，羅伯茨舉例說，包括最大規模的徹底稅改，不僅全面削減個人和企業稅、而且還包括聯邦政府給加州和紐約州這些花錢大州的補貼；成功退出給本國帶來嚴重經濟損失的巴黎氣候協定，該協定讓美國在與他國競爭中處於不利地位。在羅伯茨看來，這些舉措可以減少聯邦政府的規模和權力範圍，從而削弱其對經濟、對公民和家庭生活產生的負面干預能力。
縱觀這些建議可以發現一個規律，即被採納的建議本來就與特朗普執政理念非常契合，例如，減稅、減少監管規則、取消奧巴馬醫改、增加軍費開支、加強邊境管控、減少國務院對外交流經費等等。
相反，那些不符合他理念的建議並未涉及其中。一個明顯的例子就是關稅問題。傳統基金會提出的涉及商務部建議共10項，未提及任何貿易關稅問題。其實，傳統基金會很多專家不贊同貿易戰，例如，羅伯茨就曾撰文指出與中國打貿易戰對美國經濟造成的損害要大於從關稅和其他保護主義措施中獲得的補償。貿易與經濟中心主任特里·米勒（Terry Miller）也認為誇大與中國的貿易問題最終將傷及美國人。雖然被認為是特朗普“智囊團”，但傳統基金會專家這種停止貿易戰的聲音也沒有被特朗普採納。
“我們生活在一個並不完美的世界，傳統基金會並不能讓特朗普接受我們所有政策，但我們會繼續推動。”羅伯茨對此坦言。
對於智庫為何無法在貿易戰問題上影響特朗普政策，李成則認為，造成貿易戰的原因並非是智庫政策建議無法傳達至特朗普，而是他本人根本就不願意看到這種信息，特朗普對很多問題不屑一顧，他自成體系地用獨特方法看問題。
治癒、修復、彌合
不能直接影響特朗普並非意味著智庫喪失影響力。在分權制衡理念下，權力在不同參與部門和個人之間分配，美國政府的這一多元性特質使智庫可以多種方式影響政府決策和公共政策，而非只有影響特朗普這唯一途徑。
智庫影響決策要應對不同權力層級人員，這雖然為智庫影響決策和公共政策帶來一定困難，但廣泛的權力分配也為智庫提供多種參與渠道和機會。因此，美國智庫不會採取“孤注一擲”方式影響決策，即只押寶某個決策者。
正如傳統基金會副主席詹姆斯·卡拉法納（James Carafano）所說，除了白宮西廂和橢圓形辦公室，智庫還有很多客戶。這些客戶就包括國會參眾兩院的535名議員，他們既是美國政體中立法權力承載者，也是制約特朗普決策的有效手段，智庫在無法直接影響特朗普情況下，國會是一個替代性選擇。
國會近日對特朗普關稅政策的出招就體現了這種間接影響力。7月11日，在參議院外事委員會主席鮑勃·寇克（Bob Corker）發起下，參議院以88∶11壓倒性表決結果通過非約束性提案尋求限制特朗普以國家安全為由加徵關稅的總統權力。傳統基金會經濟問題專家託麗·懷廷（Tori Whiting）認為此舉並非只是象徵意義，這表明參議院立場，即特朗普不能未經國會任意施加關稅。
該表決已超過立法所要求的三分之二贊成票，雖然讓議員們達成共識難度不小，但理論上只要眾議院表決也超過三分之二，即達到無法否決的多數票，國會就可通過貿易相關法案限制特朗普的權力。另據路透社報道，參議院又於7月26日一致通過議案，降低或取消烤麵包機、化學品及其他大約1660種美國以外地區生產商品關稅，這些商品中幾乎一半來自中國。
國會出臺這樣的舉措與智庫推動分不開，因為國會和主流智庫保持非常緊密的聯繫，他們不斷向智庫尋求諮詢。伯根說，著名智庫中很多學者與國會有聯繫，他們可以通過參加閉門圓桌會議為議員提供政策建議，還可以在國會聽證時闡釋政見，施加影響力。在紐約大學教授安東尼·伯特利（Anthony Bertelli）看來，智庫是國會立法者獲得戰略信息的來源，因為隨著意識形態兩極化加劇，立法者對政策分析需求增加，智庫正好提供這種服務。
著名智庫研究學者唐納德·艾伯爾森（Donald Abelson）曾在《國會理念：智庫和美國外交政策》一書中揭示智庫與國會的合作法則，國會常邀CSIS、布魯金斯、AEI、蘭德等智庫專家出席聽證會闡釋觀點，並向他們進行諮詢。
國會本身也自帶智庫，即國會研究處（CRS），匯聚各領域專家，負責為議員遇到的問題提供建議或研究，然而CRS只能提供信息，不能直接向議員們提供具體立法政策建議，且有些研究報告並不公之於眾。鑑於此，國會仍需向外部智庫尋求諮詢，外部智庫從第三方進行建議評估會讓立法決策更公正，且外部智庫各有自己優勢資源，可以與國會研究處優勢互補。
除了國會，美國行政部門也和智庫保持非常緊密聯繫。李成解釋說，美國政治是多元的，總統本人對智庫不重視並非意味著這屆政府對智庫不重視，包括國安會和國防部在內的主要政府部門仍與智庫保持溝通交流，只是總統本人我行我素讓人感覺智庫與這屆政府格格不入，失去影響力。美國官僚運作體系與智庫保持密切關係，因此，美國智庫運作機制並非被破壞。
特朗普獨特的行事風格是一把雙刃劍，這種不確定性很可能會帶來誤判，甚至將一起事件最終變成危機。鑑於此，李成強調，美國決策體系其他部門更需要通過智庫途徑來給特朗普施壓，尋找多種途徑使美國決策過程更理性化。一定程度上講，智庫的作用反而更大了。
雖然智庫並未在特朗普時代喪失影響力，但其與總統和民粹主義的博弈並未結束，因為特朗普執政帶有強烈顛覆性。
對於智庫與民粹主義的博弈一說，羅伯茨並不贊同。他提醒，應該意識到美國中左翼和左翼智庫以及媒體機構已經設法說服太多美國人，保守派美國人相信，他們的政治觀點與在政治光譜另一邊的美國同胞一樣“主流”。
不僅要應對內政方面的挑戰，在外交政策上同樣如此。如何推動特朗普政府更理性處理中美關係是智庫今後工作的重中之重。李成認為，中美關係最近進入低潮，真正原因是美國精英意識到世界政治板塊變化，新興國家崛起，不僅是中國，還包括印度，這是歷史趨勢，無法改變，而同時美國出現了這樣特殊且令知識分子擔憂的總統。
“這其中有很多利益和價值觀衝撞，也有誤解誤判等原因。例如，在貿易問題上，雖然美國知識界和華爾街大都認為中美貿易領域存在不合理的因素，但這不意味著要通過打貿易戰和遏制中國來解決這一問題。這種看似矛盾的現象造成了理解的混亂，這就需要智庫去解釋。我們要管控分歧，不希望將中美關係進一步惡化，不能危言聳聽，也不能掉以輕心。”李成指出，“智庫如何把握這種平衡很重要。如果局面進一步惡化，可能會產生更可怕的局面。”
（本文首刊於2018年8月6日出版的《財經》雜誌）
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