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宋亦明 於宏源：全球氣候治理的中美合作領導結構有可能重鑄
作者：宋亦明，中國人民大學國際關係學院博士研究生；於宏源，上海國際問題研究院比較政治與公共政策研究所所長、研究員
來源：《國際關係研究》2018年第二期；國際關係研究
在多邊氣候治理難以突破的情境下，大國的合作領導對於打破困境至關重要，而合作能力、合作意願以及合作分歧成為影響大國能否形成合作領導的關鍵因素。作為全球氣候治理體系中重要的行為主體，中國、美國和歐盟具有相對突出的合作能力與合作意願。雖然三者在全球氣候治理中都存有分歧，但是中美兩國在約束機制設計等技術性問題上更具共識，所以中美在全球氣候治理進程中初步實現了合作領導。然而特朗普總統執政後，美國應對氣候變化的立場全面倒退，其氣候政策也全面回調，全球氣候治理的中美合作領導結構受到嚴重衝擊，受此影響全球氣候治理的領導力赤字再次擴大。對此，中國氣候外交需要進行相應的調整，在短期內儘可能維護現有合作成果，而在更長時段中繼續尋求中美合作，進而嘗試重塑全球氣候治理的中美合作領導結構。
近年來，全球氣候治理格局發生了重要的轉變，中美兩國在氣候治理中的領導結構一度凸顯，而如今這一結構卻面臨擱淺。中美在哥本哈根氣候變化大會最後階段的合作成為兩國共同領導全球氣候治理進程的先聲，兩國於2013年發表的《中美氣候變化聯合聲明》則正式拉開了中美合作領導氣候治理的帷幕。此後，中美在雙邊層面發表了多份氣候治理合作聲明並開展了卓有成效的合作行動，在多邊層面共同推動了具有里程碑意義的《巴黎協定》的達成與生效，兩國共同引領全球氣候治理的領導結構逐漸凸顯。然而，特朗普就任總統後，美國的氣候治理立場轉向保守，特別是其退出《巴黎協定》的最終決定使得中美氣候合作在短期內出現了難以逆轉的倒退，初見端倪的中美合作領導結構遭到了難以彌補的破壞。
中國、美國與歐盟是全球氣候治理的重要參與者。三者重要性體現在：一方面，上述三者經濟體量龐大、溫室氣體排放總量巨大、受氣候變化影響深遠，是全球氣候治理中“最具經濟實力的參與者”、“最主要的排放責任方”以及“最重要的利益攸關方”。另一方面，上述三者屬於同一量級的氣候治理參與者，具有突出外交能力和制度建設能力，是氣候變化控制制度的關鍵建設者。在全球氣候治理的多邊無政府狀態下，三者都無法單獨依靠自身力量推進氣候治理取得突破，氣候治理需要其提供有力的合作領導。
在奧巴馬總統的帶領下，美國很快轉變為全球氣候治理中舉足輕重的建設性力量。奧巴馬總統在其第二任期內頒佈了《總統氣候行動計劃》，試圖繞開國會的保守勢力，由行政部門推動全球氣候治理進程。《總統氣候行動計劃》提出了美國國內降低碳排放總量的5項措施，提出並闡述了美國的氣候適應策略，更為重要的是強調了美國要積極引領全球氣候治理，與其他主要國家開展全球行動以及國際合作。《總統氣候行動計劃》彰顯了奧巴馬總統參與全球氣候治理的信心與決心，此後美國在全球氣候治理中日益發揮著建設性作用。
雖然中國、美國以及歐盟在全球氣候治理中都存有分歧，但是中美兩國卻形成了更為密切的合作，其原因在於兩個方面：其一，在技術操作層面，中美兩國曾在溫室氣體減排目標、“共同但有區別的責任原則”、減排約束機制等問題上更容易形成共識，相反兩國與歐盟則難以形成共識。首先，中美根據各自國情提出了不同的溫室氣體減排目標，兩國對彼此的目標表示了尊重與支持，歐盟則認為中美應該提出具有更高標準的減排目標，遭致中美兩國的反對。其次，中美雖然無法就“共同但有區別的責任原則”達成最終共識，但兩國能夠相互妥協和予以諒解，相比之下歐盟仍與中國在該原則上分歧明顯，這為中歐合作造成了障礙。最後，中美兩國在約束機制的設計上觀點更為契合。具體而言，在巴黎氣候變化大會上，中歐、美歐之間的分歧在於歐盟致力於達成“以規則為基礎的、具有法律約束力、普遍參與的、全新的”氣候協議；而中、美的立場則更為靈活，兩國反對嚴格的氣候治理約束機制，要求建立“國家自主貢獻機制”並保持氣候治理承諾的靈活性。最終，在中美兩國的壓力下歐盟做出了妥協，巴黎氣候變化大會通過的第-／CP.21號決議草案以及《巴黎協定》第三、四、六條等都凸顯了中美兩國在約束機制設計上的主張。
其二，在中美關係層面，中美曾希望通過在全球氣候治理中的合作帶動兩國關係的發展。中美已經全面邁入了“制度競爭”的歷史階段，雖然中美已無爆發“槍炮之戰”的可能，但兩國對彼此的戰略意圖仍存有疑慮，在安全領域存有顯著分歧，在經貿領域的摩擦也日漸增多。中美兩國都曾充分地認識到了破解這一困局關鍵在於“不斷擴展合作領域和基礎，增加戰略架構支點”，而全球氣候治理為兩國合作“提供了新平臺”。可以說，中美雙邊關係的發展要求兩國在全球氣候治理領域開展更為密切的合作，同時中美關係的發展也為兩國在全球氣候治理中的合作提供了重要助力。相比之下，中歐、美歐在氣候治理中的合作均沒有明顯出於發展雙邊關係的考量，因而缺乏外在助力。基於此，2017年以前中美在氣候治理中形成了積極的良性互動：共同發表了里程碑式的聯合聲明、建立了多項氣候治理雙邊合作機制、採取了一系列卓有成效的行動。
特朗普當選美國總統成為2016年世界政治中的“黑天鵝事件”，在全世界範圍內掀起了一場“特朗普旋風”，包括氣候治理在內的多個領域受到波及。作為美國氣候政策的“最高設計者”和“最終拍板人”，特朗普完全對氣候變化持懷疑立場，其所奉行的以“面向國內，美國優先”為核心的政策取向更是與前任奧巴馬總統完全相左。特朗普在氣候政策上的倒退與回調使得美國成為應對氣候變化的消極力量，為中美合作領導全球氣候治帶來嚴重的衝擊。
當前，特朗普的氣候政策愈發明晰，在基於其固有的“商人思維”進行成本收益核算之後，實施了以推翻前任方案、批准高碳工程、削減氣候資金、取消氣候項目、退出《巴黎協定》為主的氣候政策，全面回調美國的氣候政策，動搖了中美合作領導全球氣候治理的結構根基。具體而言：在國內層面，首先，重新審查或廢除奧巴馬時期頒佈的具有嚴格排放限制或不利於傳統能源和產業發展的法案、行政命令及行動方案；其次，解禁或批准曾被認為有礙美國降低碳排放的大型能源工程；再者，減少負責對應對氣候變化的行政部門的預算和項目支持。在國際層面，退出《巴黎協定》，不再履行先前承諾的減排目標，不再對其他國家和國際組織提供用於氣候治理的資金，拒絕向聯合國綠色氣候基金提供其每年應支付的約208.6億美元資金。至此，以《巴黎協定》為核心的全球氣候治理合作根基被嚴重動搖，中美合作領導氣候治理的最重要成果面臨嚴峻的挑戰。
當前，美國參與全球氣候治理的合作能力與合作意願明顯不足，其與包括中、歐在內的其他各方存有明顯的合作分歧。藉助本文所提出的氣候治理合作的分析框架分析顯示，中美合作領導氣候治理的結構已陷入擱淺的困境中。首先，就合作意願而言，特朗普堅持懷疑氣候變化的真實性，秉持“美國第一”的施政觀念，無意履行減排承諾、無意提供資金援助、無意領導全球氣候治理。由此，美國參與全球氣候治理的能動性大幅降低，在聯邦政府層面幾乎完全喪失了應對氣候變化的合作意願。
其次，就合作能力而言，美國拒絕提供《巴黎協定》所規定的每年向發展中國家提供逾200億美元資金援助、不再對綠色氣候基金等聯合國氣候變化項目提供資金支持、不再以公共部門的身份為公約特別工作組的氣候融資提供支持，直接導致美國參與全球氣候治理的能力所有下降。雖然美國的州政府和企業仍在積極支持和聲援全球氣候治理，但是兩者的行動能力相對有限，難以彌補聯邦政府回調氣候政策後的治理能力缺失。
最後，就合作分歧而言，美國與中、歐等其他各方的分歧早已超越“是否採用自定貢獻機制”、“資金如何分配”以及“如何解釋共同但有區別的責任原則”等技術性議題。當前，美國與其他各方的分歧在於“氣候變化是否真實存在”、“是否退出《巴黎協定》”等根本性和全局性議題。顯然，美國在上述兩方面與其他各方完全相左。總之，當前美國參與全球氣候治理的意願明顯不足、能力有所降低、與中國等其他各方存有明顯分歧，中美合作領導結構也因此陷入擱淺的境地。
中美合作領導結構曾有效彌補了全球氣候治理的領導力赤字，然而當前該結構陷入擱淺境地，領導力赤字則大幅反彈。中美已無法在自身減排行動、氣候外交政策、合作榜樣示範三個層面共同提供領導，全球氣候治理的領導力赤字問題由此逐漸惡化。具體而言：
首先，美國自身缺乏國家層面的減排努力，在全球氣候治理中的正向作用顯著降低。實際上，中美兩國自身的減排行動之所以能夠對全球氣候治理產生體系性的影響，原因在於兩國溫室氣體排放規模巨大，總量佔到全球的43%。顯然由於其龐大的排放規模，兩國採取行動與否、進行合作與否、提供合作領導與否都將對全球氣候治理的最終結果產生明顯的影響。美國溫室氣體排放規模位居世界第二，而美國聯邦政府無意履行減排承諾、拒絕採取國家層面的減排行動，不僅會對全球氣候治理產生嚴重的負面衝擊，更遠未起到正向的減排領導作用。
其次，特朗普政府的施政重點轉向經濟領域，對於開展氣候外交併無興趣。氣候外交主要是通過說服、號召和強制這三個外交手段實現特定的氣候治理目標並推動氣候合作。一，美國不會再積極動用自身外交資源，嘗試說服氣候治理的其他行為體認同、參與和接受特定的氣候治理行動方案。二，美國無意號召其他國家參與全球氣候治理，而中國在自身號召力相對有限的情況下也很難單獨推動氣候治理進程。三，全球氣候治理機制並不具有“硬約束”且不適用強制措施，中美兩國原本可以通過外交渠道對嚴重違反應對氣候變化協定的行為體進行警告，然而美國退出《巴黎協定》後，強制力的發揮無從談起。
最後，美國氣候政策的回調不僅打破了其氣候治理榜樣的形象，還造成了不良的示範效應。在奧巴馬執政時期，中美兩國在全球氣候治理中的合作曾起到了很好的榜樣示範效應，兩國的減排承諾傳遞出積極的信號，帶動其他國家以更為積極的姿態參與到氣候治理的進程中。然而當前美國政府氣候政策的回調則起到了不良示範效應，特別是美國退出《巴黎協定》很有可能造成部分國家跟風采取低標準的氣候政策、消極履行減排承諾甚至退出《巴黎協定》。
總之，美國氣候政策出現全面回調之後，其參與全球氣候治理的合作意願明顯不足、合作能力有所降低、與中國等其他各方存有明顯分歧，中美合作領導氣候治理的結構因此擱淺。受此影響，中美無法繼續在自身減排行動、氣候外交政策、合作榜樣示範三個層面共同提供領導，全球氣候治理再次面臨領導力赤字擴大的困境。
當前，在美國氣候政策全面回調，全球氣候治理的中美合作領導結構受到嚴重衝擊的情境下，中國氣候外交需要在如下三個方面進行調整。第一，中國仍需更積極地承擔氣候治理領導責任，繼續在不同機制下推進氣候治理進程。在自身政策選擇層面：繼續在能源領域積極推動能源生產與消費革命，在氣候領域採取積極的行動方案，通過自身行動來降低溫室氣體排放。換句話說，“把自己的事情做好了，才能發揮真正的全球領導力”。在氣候外交的實施層面：保持與全球氣候治理的其他行為主體的磋商和溝通，開展不同級別的政治性對話、技術性談判以及“第二軌道進程”下的學術性交流，以此通過外交資源推動全球氣候治理，以此推動氣候合作。在減排承諾和履行層面：認真履行所作出的減排承諾，而且還需適時提出符合國情的新的減排承諾，以此樹立榜樣，起到示範效應。在制度平臺的構建與選擇層面：將更多氣候治理要素及氣候外交資源配置於聯合國氣候變化框架公約內的氣候合作，重視並不斷完善“基礎四國”等氣候外交協調及治理機制。
第二，繼續尋求與美國在應對氣候變化中開展合作，重視與美國各州政府的合作。聯邦制的複合國家結構意味著美國各州政府可以在全球氣候治理中採取獨立的行動，併為此調配相應的資源及要素。美國州政府不會一味地跟隨特朗普總統保守的氣候治理立場，同時中國與美國州政府在氣候治理中仍有巨大的合作空間可供發掘。實際上，多數美國州政府支持積極應對氣候變化，成為當前美國國內推動氣候治理的積極力量。統計顯示，當前有32個州採取了積極的應對氣候變化行動、明確表示支持氣候治理或批評聯邦政府的氣候政策（參見表5），加利福尼亞州、紐約州、亞利桑那州等更是扮演了美國國內應對氣候變化的“旗手”。當前，中國可以尋求與上述美國州政府開展氣候合作，以此減輕美國聯邦政府氣候政策回調對中美合作領導結構的衝擊。
第三，中國需在短期內儘可能維持中美氣候治理的合作水平與既有成果，在未來更長時段中繼續尋求與美國的氣候合作，力爭重塑中美合作領導的氣候治理結構。從五年、十年甚至更長時段的“長週期”來審視全球氣候治理，中美合作領導仍是大勢所趨。如同布什政府退出《京都議定書》而後又“迴歸”巴厘島會議一樣，當前美國雖然退出了《巴黎協定》，但其仍為《聯合國氣候變化框架公約》的締約方，保留了“重新迴歸”的可能。可以說，當前的困境並不意味著中美合作領導結構會徹底瓦解，中國需要為今後中美在全球氣候治理中的再次合作領導做好充分的準備。
總之，美國回調氣候政策並退出《巴黎協定》對全球氣候治理進程和中美合作領導結構造成了嚴重衝擊，然而美國並不可能在全球氣候治理中置身事外。從長期來看，美國重新融入全球氣候治理體系並恢復中美合作領導結構仍是大勢所趨。換句話說，美國重返當前全球氣候治理體系的長期趨勢使得中美合作領導結構並未就此瓦解。一旦未來美國的國內政治局勢出現轉機，這一治理結構很有可能得到重鑄。
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