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宋亦明 于宏源：全球气候治理的中美合作领导结构有可能重铸
作者：宋亦明，中国人民大学国际关系学院博士研究生；于宏源，上海国际问题研究院比较政治与公共政策研究所所长、研究员
来源：《国际关系研究》2018年第二期；国际关系研究
在多边气候治理难以突破的情境下，大国的合作领导对于打破困境至关重要，而合作能力、合作意愿以及合作分歧成为影响大国能否形成合作领导的关键因素。作为全球气候治理体系中重要的行为主体，中国、美国和欧盟具有相对突出的合作能力与合作意愿。虽然三者在全球气候治理中都存有分歧，但是中美两国在约束机制设计等技术性问题上更具共识，所以中美在全球气候治理进程中初步实现了合作领导。然而特朗普总统执政后，美国应对气候变化的立场全面倒退，其气候政策也全面回调，全球气候治理的中美合作领导结构受到严重冲击，受此影响全球气候治理的领导力赤字再次扩大。对此，中国气候外交需要进行相应的调整，在短期内尽可能维护现有合作成果，而在更长时段中继续寻求中美合作，进而尝试重塑全球气候治理的中美合作领导结构。
近年来，全球气候治理格局发生了重要的转变，中美两国在气候治理中的领导结构一度凸显，而如今这一结构却面临搁浅。中美在哥本哈根气候变化大会最后阶段的合作成为两国共同领导全球气候治理进程的先声，两国于2013年发表的《中美气候变化联合声明》则正式拉开了中美合作领导气候治理的帷幕。此后，中美在双边层面发表了多份气候治理合作声明并开展了卓有成效的合作行动，在多边层面共同推动了具有里程碑意义的《巴黎协定》的达成与生效，两国共同引领全球气候治理的领导结构逐渐凸显。然而，特朗普就任总统后，美国的气候治理立场转向保守，特别是其退出《巴黎协定》的最终决定使得中美气候合作在短期内出现了难以逆转的倒退，初见端倪的中美合作领导结构遭到了难以弥补的破坏。
中国、美国与欧盟是全球气候治理的重要参与者。三者重要性体现在：一方面，上述三者经济体量庞大、温室气体排放总量巨大、受气候变化影响深远，是全球气候治理中“最具经济实力的参与者”、“最主要的排放责任方”以及“最重要的利益攸关方”。另一方面，上述三者属于同一量级的气候治理参与者，具有突出外交能力和制度建设能力，是气候变化控制制度的关键建设者。在全球气候治理的多边无政府状态下，三者都无法单独依靠自身力量推进气候治理取得突破，气候治理需要其提供有力的合作领导。
在奥巴马总统的带领下，美国很快转变为全球气候治理中举足轻重的建设性力量。奥巴马总统在其第二任期内颁布了《总统气候行动计划》，试图绕开国会的保守势力，由行政部门推动全球气候治理进程。《总统气候行动计划》提出了美国国内降低碳排放总量的5项措施，提出并阐述了美国的气候适应策略，更为重要的是强调了美国要积极引领全球气候治理，与其他主要国家开展全球行动以及国际合作。《总统气候行动计划》彰显了奥巴马总统参与全球气候治理的信心与决心，此后美国在全球气候治理中日益发挥着建设性作用。
虽然中国、美国以及欧盟在全球气候治理中都存有分歧，但是中美两国却形成了更为密切的合作，其原因在于两个方面：其一，在技术操作层面，中美两国曾在温室气体减排目标、“共同但有区别的责任原则”、减排约束机制等问题上更容易形成共识，相反两国与欧盟则难以形成共识。首先，中美根据各自国情提出了不同的温室气体减排目标，两国对彼此的目标表示了尊重与支持，欧盟则认为中美应该提出具有更高标准的减排目标，遭致中美两国的反对。其次，中美虽然无法就“共同但有区别的责任原则”达成最终共识，但两国能够相互妥协和予以谅解，相比之下欧盟仍与中国在该原则上分歧明显，这为中欧合作造成了障碍。最后，中美两国在约束机制的设计上观点更为契合。具体而言，在巴黎气候变化大会上，中欧、美欧之间的分歧在于欧盟致力于达成“以规则为基础的、具有法律约束力、普遍参与的、全新的”气候协议；而中、美的立场则更为灵活，两国反对严格的气候治理约束机制，要求建立“国家自主贡献机制”并保持气候治理承诺的灵活性。最终，在中美两国的压力下欧盟做出了妥协，巴黎气候变化大会通过的第-／CP.21号决议草案以及《巴黎协定》第三、四、六条等都凸显了中美两国在约束机制设计上的主张。
其二，在中美关系层面，中美曾希望通过在全球气候治理中的合作带动两国关系的发展。中美已经全面迈入了“制度竞争”的历史阶段，虽然中美已无爆发“枪炮之战”的可能，但两国对彼此的战略意图仍存有疑虑，在安全领域存有显著分歧，在经贸领域的摩擦也日渐增多。中美两国都曾充分地认识到了破解这一困局关键在于“不断扩展合作领域和基础，增加战略架构支点”，而全球气候治理为两国合作“提供了新平台”。可以说，中美双边关系的发展要求两国在全球气候治理领域开展更为密切的合作，同时中美关系的发展也为两国在全球气候治理中的合作提供了重要助力。相比之下，中欧、美欧在气候治理中的合作均没有明显出于发展双边关系的考量，因而缺乏外在助力。基于此，2017年以前中美在气候治理中形成了积极的良性互动：共同发表了里程碑式的联合声明、建立了多项气候治理双边合作机制、采取了一系列卓有成效的行动。
特朗普当选美国总统成为2016年世界政治中的“黑天鹅事件”，在全世界范围内掀起了一场“特朗普旋风”，包括气候治理在内的多个领域受到波及。作为美国气候政策的“最高设计者”和“最终拍板人”，特朗普完全对气候变化持怀疑立场，其所奉行的以“面向国内，美国优先”为核心的政策取向更是与前任奥巴马总统完全相左。特朗普在气候政策上的倒退与回调使得美国成为应对气候变化的消极力量，为中美合作领导全球气候治带来严重的冲击。
当前，特朗普的气候政策愈发明晰，在基于其固有的“商人思维”进行成本收益核算之后，实施了以推翻前任方案、批准高碳工程、削减气候资金、取消气候项目、退出《巴黎协定》为主的气候政策，全面回调美国的气候政策，动摇了中美合作领导全球气候治理的结构根基。具体而言：在国内层面，首先，重新审查或废除奥巴马时期颁布的具有严格排放限制或不利于传统能源和产业发展的法案、行政命令及行动方案；其次，解禁或批准曾被认为有碍美国降低碳排放的大型能源工程；再者，减少负责对应对气候变化的行政部门的预算和项目支持。在国际层面，退出《巴黎协定》，不再履行先前承诺的减排目标，不再对其他国家和国际组织提供用于气候治理的资金，拒绝向联合国绿色气候基金提供其每年应支付的约208.6亿美元资金。至此，以《巴黎协定》为核心的全球气候治理合作根基被严重动摇，中美合作领导气候治理的最重要成果面临严峻的挑战。
当前，美国参与全球气候治理的合作能力与合作意愿明显不足，其与包括中、欧在内的其他各方存有明显的合作分歧。借助本文所提出的气候治理合作的分析框架分析显示，中美合作领导气候治理的结构已陷入搁浅的困境中。首先，就合作意愿而言，特朗普坚持怀疑气候变化的真实性，秉持“美国第一”的施政观念，无意履行减排承诺、无意提供资金援助、无意领导全球气候治理。由此，美国参与全球气候治理的能动性大幅降低，在联邦政府层面几乎完全丧失了应对气候变化的合作意愿。
其次，就合作能力而言，美国拒绝提供《巴黎协定》所规定的每年向发展中国家提供逾200亿美元资金援助、不再对绿色气候基金等联合国气候变化项目提供资金支持、不再以公共部门的身份为公约特别工作组的气候融资提供支持，直接导致美国参与全球气候治理的能力所有下降。虽然美国的州政府和企业仍在积极支持和声援全球气候治理，但是两者的行动能力相对有限，难以弥补联邦政府回调气候政策后的治理能力缺失。
最后，就合作分歧而言，美国与中、欧等其他各方的分歧早已超越“是否采用自定贡献机制”、“资金如何分配”以及“如何解释共同但有区别的责任原则”等技术性议题。当前，美国与其他各方的分歧在于“气候变化是否真实存在”、“是否退出《巴黎协定》”等根本性和全局性议题。显然，美国在上述两方面与其他各方完全相左。总之，当前美国参与全球气候治理的意愿明显不足、能力有所降低、与中国等其他各方存有明显分歧，中美合作领导结构也因此陷入搁浅的境地。
中美合作领导结构曾有效弥补了全球气候治理的领导力赤字，然而当前该结构陷入搁浅境地，领导力赤字则大幅反弹。中美已无法在自身减排行动、气候外交政策、合作榜样示范三个层面共同提供领导，全球气候治理的领导力赤字问题由此逐渐恶化。具体而言：
首先，美国自身缺乏国家层面的减排努力，在全球气候治理中的正向作用显著降低。实际上，中美两国自身的减排行动之所以能够对全球气候治理产生体系性的影响，原因在于两国温室气体排放规模巨大，总量占到全球的43%。显然由于其庞大的排放规模，两国采取行动与否、进行合作与否、提供合作领导与否都将对全球气候治理的最终结果产生明显的影响。美国温室气体排放规模位居世界第二，而美国联邦政府无意履行减排承诺、拒绝采取国家层面的减排行动，不仅会对全球气候治理产生严重的负面冲击，更远未起到正向的减排领导作用。
其次，特朗普政府的施政重点转向经济领域，对于开展气候外交并无兴趣。气候外交主要是通过说服、号召和强制这三个外交手段实现特定的气候治理目标并推动气候合作。一，美国不会再积极动用自身外交资源，尝试说服气候治理的其他行为体认同、参与和接受特定的气候治理行动方案。二，美国无意号召其他国家参与全球气候治理，而中国在自身号召力相对有限的情况下也很难单独推动气候治理进程。三，全球气候治理机制并不具有“硬约束”且不适用强制措施，中美两国原本可以通过外交渠道对严重违反应对气候变化协定的行为体进行警告，然而美国退出《巴黎协定》后，强制力的发挥无从谈起。
最后，美国气候政策的回调不仅打破了其气候治理榜样的形象，还造成了不良的示范效应。在奥巴马执政时期，中美两国在全球气候治理中的合作曾起到了很好的榜样示范效应，两国的减排承诺传递出积极的信号，带动其他国家以更为积极的姿态参与到气候治理的进程中。然而当前美国政府气候政策的回调则起到了不良示范效应，特别是美国退出《巴黎协定》很有可能造成部分国家跟风采取低标准的气候政策、消极履行减排承诺甚至退出《巴黎协定》。
总之，美国气候政策出现全面回调之后，其参与全球气候治理的合作意愿明显不足、合作能力有所降低、与中国等其他各方存有明显分歧，中美合作领导气候治理的结构因此搁浅。受此影响，中美无法继续在自身减排行动、气候外交政策、合作榜样示范三个层面共同提供领导，全球气候治理再次面临领导力赤字扩大的困境。
当前，在美国气候政策全面回调，全球气候治理的中美合作领导结构受到严重冲击的情境下，中国气候外交需要在如下三个方面进行调整。第一，中国仍需更积极地承担气候治理领导责任，继续在不同机制下推进气候治理进程。在自身政策选择层面：继续在能源领域积极推动能源生产与消费革命，在气候领域采取积极的行动方案，通过自身行动来降低温室气体排放。换句话说，“把自己的事情做好了，才能发挥真正的全球领导力”。在气候外交的实施层面：保持与全球气候治理的其他行为主体的磋商和沟通，开展不同级别的政治性对话、技术性谈判以及“第二轨道进程”下的学术性交流，以此通过外交资源推动全球气候治理，以此推动气候合作。在减排承诺和履行层面：认真履行所作出的减排承诺，而且还需适时提出符合国情的新的减排承诺，以此树立榜样，起到示范效应。在制度平台的构建与选择层面：将更多气候治理要素及气候外交资源配置于联合国气候变化框架公约内的气候合作，重视并不断完善“基础四国”等气候外交协调及治理机制。
第二，继续寻求与美国在应对气候变化中开展合作，重视与美国各州政府的合作。联邦制的复合国家结构意味着美国各州政府可以在全球气候治理中采取独立的行动，并为此调配相应的资源及要素。美国州政府不会一味地跟随特朗普总统保守的气候治理立场，同时中国与美国州政府在气候治理中仍有巨大的合作空间可供发掘。实际上，多数美国州政府支持积极应对气候变化，成为当前美国国内推动气候治理的积极力量。统计显示，当前有32个州采取了积极的应对气候变化行动、明确表示支持气候治理或批评联邦政府的气候政策（参见表5），加利福尼亚州、纽约州、亚利桑那州等更是扮演了美国国内应对气候变化的“旗手”。当前，中国可以寻求与上述美国州政府开展气候合作，以此减轻美国联邦政府气候政策回调对中美合作领导结构的冲击。
第三，中国需在短期内尽可能维持中美气候治理的合作水平与既有成果，在未来更长时段中继续寻求与美国的气候合作，力争重塑中美合作领导的气候治理结构。从五年、十年甚至更长时段的“长周期”来审视全球气候治理，中美合作领导仍是大势所趋。如同布什政府退出《京都议定书》而后又“回归”巴厘岛会议一样，当前美国虽然退出了《巴黎协定》，但其仍为《联合国气候变化框架公约》的缔约方，保留了“重新回归”的可能。可以说，当前的困境并不意味着中美合作领导结构会彻底瓦解，中国需要为今后中美在全球气候治理中的再次合作领导做好充分的准备。
总之，美国回调气候政策并退出《巴黎协定》对全球气候治理进程和中美合作领导结构造成了严重冲击，然而美国并不可能在全球气候治理中置身事外。从长期来看，美国重新融入全球气候治理体系并恢复中美合作领导结构仍是大势所趋。换句话说，美国重返当前全球气候治理体系的长期趋势使得中美合作领导结构并未就此瓦解。一旦未来美国的国内政治局势出现转机，这一治理结构很有可能得到重铸。
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