文 | 黃錕（國家行政學院新型城鎮化研究中心副主任、教授）
“郡縣治，天下安”。“小城鎮，大問題”。“小城鎮，大戰略”。縣域經濟發展既要依託小城鎮發展，又要寄希望於鄉村振興，是鄉村振興戰略和新型城鎮化的交匯之地。因此，如何協調推進新型城鎮化和鄉村振興這兩大戰略，是實現縣域經濟崛起的重中之重。
1、城鄉二元“割裂”與城鄉非均衡發展
城市和農村作為兩個基本區域單元，就二者之間的關係來說，基本上有兩種觀點：一種觀點是把城市與農村看作兩個單獨區域，城市區域通常被認為是經濟發展的引擎和增長極，需要優先發展。當今的主流經濟學基本上持這個觀點。在具體實踐中，政策導向也基本上是以城市作為經濟增長的引擎，所以很多國家在制定政策的時候，都把要素和資金重點投向了城市，城市得到了優先發展。
從國內經驗來看，城鎮化的快速推進使得我國工業化和現代化水平得到了大大提升；從國際經驗來說，所有的發達國家都是城鎮化率比較高的國家，也都是完成了城鎮化進程的國家。所以城市優先發展戰略確實比較實用，能夠最大限度地實現資源的最優配置，所以也被認為是一種比較成功的發展路徑，但同時這也是一種不平衡的發展戰略。
而另外一種觀點，是把城市與農村看作兩個關聯的區域，認為城鄉兩個區域密切聯繫、互融共生、協調發展。譬如說，城鄉之間，要素要流動，產業要分工，區域要協作，政策也要協調。這是一種平衡發展戰略，也是一種城鄉融合發展或城鄉協調發展的政策導向。當然這種戰略和政策不能在一個國家或區域經濟發展的初始階段或者起飛階段就加以實施，而是要在經濟發展和城鎮化達到一定的水平才可以。所以我們國家提出城鄉一體化發展、城鄉統籌發展、城鄉融合發展，就是基於這個思路。
建國以來，我國實行的是城市優先的發展戰略和政策導向，結果使得城市和農村形成了兩個發展區域，一個是發展高地，一個是發展窪地。但實際上，城市和農村都有自身的比較優勢，都有獨特的資源稟賦。城市自然有其資金、技術、人才等方面的優勢。農村卻擁有大量未激活的資源，比如閒置的農房、閒置的土地，還有原生態的自然環境，這些都是城市所不具備的。鄉村振興的主戰場在農村，而支持鄉村振興的要素資源主要集中在城市。要想促進城鄉融合發展，就必須促使兩地的要素在城鄉之間自由流動，實現資源的最優化配置。
隨著城鎮化進程的推進，中國經濟快速發展，取得了舉世矚目的成就。從1996年開始，中國就進入了城鎮化快速發展階段，到2017年中國的城鎮化率已經超過57%，這意味著中國進入了一個重要轉型期。
中國過去是傳統農業大國，而且人口基數特別大。在這種背景下，當中國的城鎮化率達到60%以後，其推進就要放緩。雖然這幾年中國城鎮化率平均以每年一點多個百分點的幅度高速增長，但是國內國際公認中國的城鎮化存在一個最大的問題，就是城鄉二元制度造成的農民工群體。
但我們研究發現，我國農村剩餘勞動力流出的速度在下降。從2011年到2016年，農民工數量每年的增長率由4.4%下滑到了1.5%，雖然總量仍在增加，但增速在下降，這說明中國人口紅利在慢慢消失。
而且在人口流動過程中會出現這麼一種情況，雖然中小城市放開了戶籍，但人口卻不願意流動到這個城市和其周邊城鎮，包括縣城，為什麼呢？這裡有兩個致命的因素：一是大城市和中小城市之間存在堰塞湖效應，二是大城市中心城區和外圍地區之間也存在堰塞湖效應，其實質是由城鄉二元制度和城市內部二元制度造成的。
由於二元制度的存在，大城市和城市中心城區集中了更多優質公共資源與公共服務，人口自然就會聚集在這裡，而不願意向小城市和大城市外圍地區流動。比如北京，中心城區人口密度很大，生活成本很高，交通擁堵很嚴重，但是人口還是要往這裡聚集。這樣一來，對於中小城市和縣域的發展是非常不利的。
由於資源和政策向城市傾斜，城鄉之間的收入差距依然很大。2016年，全國居民人均可支配收入23821元，其中，城鎮居民人均可支配收入33616元，農村居民人均可支配收入12363元，城鎮居民是農村居民的2.7倍。從全球來看，如此大的經濟體中出現這種情況是不多見的。農村空心化、農業邊緣化、農民老齡化現象嚴重，問題重重，城鄉發展十分不均衡，亟需鄉村振興，迎頭趕上。
2、縣域經濟發展是城鄉融合發展的重要載體
中國的城鎮化率已經將近60%，這在客觀上要求發展的戰略重心應從“城市優先發展”過渡到“城鄉融合發展”。所以要通過城鄉關係的改善，通過建立健全的城鄉融合發展體制機制，大力推進縣域經濟發展。
農村發展和城市發展之間的關係密切相關。城鎮化是一個自然過程，是在農業農村發展的基礎上，隨著工業化進程的推進而不斷聚集人口而產生。而城鎮化發展到一定程度以後又會促進工業化進程和農業現代化。十八大提出的新型城鎮化、新型工業化、農業現代化和信息化“四化”同步發展，深刻地反映了這種關係，而縣域則是鄉村振興和城鄉融合發展的主戰場。
人口集聚和城鎮化對於推動縣域經濟發展的作用非常明顯，尤其是對於縣域產業發展的帶動。人口的集聚必然帶來一些產業的集聚，會產生一些新的業態；人口集聚還會使得消費升級和增加，促進第三產業的發展，推進產業結構的轉型升級。人口不斷在縣城或小鎮集聚，就會對縣城和小鎮的基礎設施建設和公共服務提出新的要求，就會形成一個龐大的產業集群。
以鄉村振興戰略為基礎，通過產業的培育與發展，使人口、資本、技術等生產要素進一步集聚，進而推進農村城鎮化進程。在農村城鎮化過程中，通過縣域經濟的發展來促進城鄉融合發展，當縣域經濟發展達到一定程度後，就會逐漸實現城鄉一體化。所以說新型城鎮化是縣域經濟發展的引擎，而鄉村振興是縣域經濟發展的基礎，城鄉融合發展是縣域經濟發展的重要途徑，城鄉一體化是縣域經濟發展的必然結果。
3、鄉村振興戰略與新型城鎮化協調推動縣域經濟崛起
如何協調鄉村振興與新型城鎮化這兩大戰略，推動縣域經濟崛起呢？最重要的就是促進要素在城鄉之間自由流動和構建城鄉融合發展的體制機制。
從整體來看，我國城市，尤其是大城市已經進入後工業化階段，但廣大的農村和縣域還比較落後，發展差距依然巨大。在不同的發展階段，政策的指向和重點要有所區別、有所側重。在經濟發展新時代，必須要使要素和政策向農村和縣域傾斜，實現城鄉對接，縮小城鄉之間的差距，這是一個必然的選擇。
而目前的現實是，農村資金依然在大量流向城市，而城市資金卻不願意流向農村。因為農村的生產效率、利潤率都較城市低，而資本是逐利的。這就需要國家政策進行資金流向的調節。還有技術和人才，近幾年確實出現了人才由城市向農村迴流，但還遠遠不夠。應通過政策傾斜鼓勵更多的技術人才流向農村，尤其是要鼓勵農民工帶著資本、技術和項目返鄉創業。
從城鎮化的發展路徑來看，有三個基本類型：一是依託大城市大都市的擴散效應，帶動周邊農村和縣域實現城鎮化；二是通過鄉村產業的升級和集聚，帶動人口的集中，這是一種最原始的農村城鎮化；三是建設新區新城。這三種形式都需要資源和政策的傾斜。
無論是城鎮化還是鄉村振興，政府和市場的調控是兩個最基本的手段。要構建城鄉融合發展的體制機制，緊緊依靠政府是無法完成的。政府的能力畢竟很有限，需要藉助市場的力量。城市經濟發展更多依靠市場的手段，而城市的建設則更多要運用政府的調控，如PPP模式，就是在政府主導下，充分利用社會資本，加快城市基礎設施與公共服務建設。在市場競爭中，農村是發展滯後區域，比較優勢相對不明顯，其發展更多還是要靠政府的引導和支持。
在制度體系和支持政策上也需要進一步銜接。由於各項制度和政策之間具有內在聯繫，一旦聯繫被破壞，就可能發生制度和政策上的衝突，因此，需要從發展目標、發展理念、發展階段、發展速度、發展路徑、發展手段、制度體系、支持政策等方面協調推進鄉村振興戰略與新型城鎮化。這就需要全面深化改革，創新戶籍制度、就業制度、社會保障制度、土地制度等制度體系以及財政政策、金融政策、產業政策、住房政策等配套政策體系，協調各項制度、政策之間的衝突。
（注：本文是根據作者在“河北省縣域特色產業轉型升級項目啟動儀式暨方塘城市沙龍”上的演講整理而成，已經作者審閱。）
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