近些年來，世界上流傳著關於美國憲法的種種神話。甚至有人說，美國現已成為人類歷史內最大的公法輸出國。然而事實上，自從美國建國以來，共和政治持續了兩個世紀，它的支柱已經搖搖欲墜，不知道還能存續多久。
這本書的作者布魯斯·阿克曼，是美國著名憲法學家。經過四十多年的研究，他得出了驚人的結論：總統制讓美國的共和憲制陷入了前所未有的危機。他也因此被稱為是“美國憲法偶像的破壞者"，把美國憲法請下了神壇。
《美利堅共和國的衰落》。我先解釋一下這本書的題目，作者所說的不是美國在綜合國力上的衰落，不是說美國走上了下坡路，他說的是“共和國"這種政治傳統的衰落。自從美國建國以來，共和政治持續了兩個世紀，它的兩大支柱是理性政治和法治，現在這兩個支柱已經搖搖欲墜，共和政治還能存續多久，這才是作者內心深處的憂與思，他認為是總統制讓美國的共和憲制陷入了前所未有的危機。
下面，我先來做個背景介紹。美國是一個三權分立的國家，立法、行政和司法三權分別由國會、總統和聯邦法院行使。按照立憲者的設想，三種權力相互制約，彼此平衡，這種分權理念就是《聯邦黨人文集》所講的“以野心來制約野心"。上述三權中，掌握司法權的最高法院被認為是“最不危險的分支"，既不控制錢袋子，也不指揮槍桿子；要說哪個分支最危險，在18世紀末的立憲者看來，應該是行使立法權的國會，所以，他們才會把國會一分為二，由參議院和眾議院分享立法權，同時授權總統否決國會立法。總統四年一屆，由選民選舉產生，按立憲者最初的設想，總統之所以當選，主要是基於他為合眾國立下的汗馬功勳一像開國總統華盛頓那樣，而不是因為他在競選中對選民所許下的承諾。
看起來，美國憲法的這種設定保持了極高的穩定性，但是，三權分立的憲制卻沒有按照立憲者既定的方針來走。比如說，美國建國一代的政治家都是把政黨當作洪水猛獸，在麥迪遜寫的《聯邦黨人文集》第十篇中，就把政黨和派系等同起來。他認為，共和憲制要想長存，那就必須對派系嚴加防範。但是，政黨政治在制憲建國以後很快就成型了，兩黨制在很大程度上改造了三權分立的運轉。甚至有學者說，美國憲制與其說是“權力的分立"，不如說“政黨的分立”
進入20世紀，總統的集權更是打破了三權之間原有的均衡。在現實中，總統一步步把大權集於一身。可以從兩個方面來看，
首先，總統領導的執法分支奪取了越來越多的權力，尤其是在國家安全事務上，國會和法院都只能靠邊站；其次，在執法分支內部，總統不再通過建制的內閣以及行政各部來治理，而是在白宮內聚集起規模龐大的總統府官員。內閣高官要經參議院批准才得任職，所以他們並不完全唯總統馬首是瞻，但白宮內的影子政府卻像極了總統的“家臣"，他們完全聽命於總統個人。
回顧20世紀，在總統擴權的路線圖上，羅斯福新政是一個座標，從那以後，無論民主黨跟共和黨有何政見分歧，但都堅定不移地走在總統擴權的道路上。到了尼克松執政時期，總統專權達到了歷史新高度，水門事件絕不是一樁偶發事件。正是在水門事件調查期間，歷史學家施萊辛格出版了《帝王總統》這本書，他認為美國總統已成為共和憲制內的無冕之王。從那以後，帝王總統這個命題就成了美國政治研究繞不開的問題。阿克曼的這本著作也是帝王總統命題在新時代的延伸。9，11恐怖襲擊讓總統可以運用戰爭當藉口，主張單邊的獨斷權，緊急狀態從例外變為常態，總統權力只能放，卻不能收，在恐怖主義威脅常在的時代，擴權似乎成為了一條不歸路。
美國總統制度到底是怎麼運作的？我們先來說說總統是怎麼選出來的。你可能會覺得，這個問題好像沒有什麼可討論的吧，畢竟我們每四年都會湊上去看那一兩個月的熱鬧。但實際上，兩黨候選人最後一兩個月的角逐，只不過是漫長總統競選季絢爛的收尾而已，總統大選實際上從大選年度兩黨初選的時候就開始了。
初選是怎麼回事呢？初選是以州為單位的，由本黨群眾推選候選人。設立這個制度，本來是為了讓人民更好地行使權利，
把候選人的選擇權交給本黨群眾在光天化日下的投票，而不是黨內大佬在“煙霧繚繞之密室"內的暗地裡磋商。如果從初心來看，初選是為了推進政黨組織的民主化，是值得歡呼的變革，但好心也可能辦了壞事，在阿克曼看來，正是初選制度造成了總統競選的黨派極化。
這其中的原因雖然複雜，但並不難理解。美國選民投票率之低眾所周知，即便是總統大選也只能維持在50％上下，所以，在初選露面的黨員，你基本上可推定都是忠實的追隨者，因為溫和的群眾往往沒有興致參加初選。這樣的選民結構就決定了從初選過程中最先出線的，是更激進的候選人。至少，在初選過程中，他們得表現得更情緒化些，因為遊走在極端路線的邊緣，反而是一種“理性"的選擇。
阿克曼寫作這本書的時候，正趕上奧巴馬在2008年民主黨的初選，奧巴馬以黑馬的姿態戰勝了建制派力挺的希拉里。對於出身草根的奧巴馬來說，互聯網是他逆襲的武器。藉助互聯網，奧巴馬以前所未有的個人魅力出現在本黨群眾的面前，反建制的小清新形象，再加上出身哈佛法學院的精英氣質，一下子就趕上了志在必得的希拉里。他在民主黨的左翼活躍分子那裡甚至更受追捧。正如阿克曼在書中感嘆的，“超凡的魅力起作用，碎片化的政治宣傳起作用，但政治經驗卻很少起作用。
那麼，總統一旦當選，會發生什麼呢？按照美國憲法第二條的規定，總統應當“確保法律得到忠實執行"。作為執法分支的統領，總統的職責就是要讓整個政府機器運轉起來，執行國會制定的法律。在1787年費城會議的制憲者看來，三權分立就應當這麼運作，像牛頓物理學中的機器那樣，實現力量的均衡。但是現實卻是，總統的權力越來越大，破壞了三權分立的平衡，因為總統是全國民眾選出來的，代表著人民的職位，尤其是到了20世紀之後，總統動不動就自命是人民的聲音。
時勢造英雒，偉大的總統出現在民眾需要知道這個國家要往何處去的歷史時刻，也就是說，總統成了大立法者，成了歷史進程的舵手。
為什麼會出現這種現象呢？我們可以從總統這個人、這個職位、這個分支的三種特質來思考這個問題。首先，你想，總統不僅是一個官職，還是一位活生生的人。國會每年都要休會，最高法院也有年度休庭期，而“總統卻從不睡眠"，他不是朝九晚五地工作，而是每週7天、每天24小時地為國家月周7天、每天24小時地為國家服務。在國家事務要求當機立斷的決策時，只有總統是靠得住的。舉個例子，林肯是在1861年3月4日宣誓就職，而過了一個多月，南方叛軍4月12日炮擊聯邦駐防時，新一屆國會還沒有集中起來呢，難道真要讓林肯等到各州代表姍姍來遲以後才行動起來？這還是在政治信息基本要靠口耳相傳的19世紀，在我們當下的時代，恐怖主義襲擊的畫面可以立刻出現在我們的手機上，民眾更是要求政府刻不容緩地回應。
其次，從職位來看，美國的官員千千萬，但只有總統這個職位是由全國人民選出來的。國會議員只是代表他們所來自選區的選民，只有總統，可以自我宣稱為人民全體的代言人。以人民的名義，這在現代政治中就具有了無上的權威。
最後，總統是三權分立中的一個分支，國會和法院都是多人決策機構；眾議院按各州人口數來分配議席，是個四百多人的議事機構；最高法院共九人，被稱作“裝在一個瓶子裡的九隻天蠍"；而總統只是一個人，整個執法分支也是總統一人負責制，這就讓總統在需要立刻反應的政策領域有了單邊行動的先手優勢。反恐戰爭開始後，有人甚至鼓吹，在國家安全問題上，分權憲制應當讓位於總統的獨斷專行，國會只是總統軍事行動的“橡皮圖章"而已。
阿克曼在書裡，還用了相當大的篇幅批判了司法部裡的年輕人。在司法部裡，有一個叫法律意見辦公室的機構，裡面有超過20多個由總統任命的年輕法律人，他們不是傳統意義上政治中立的公務員，他們的工作是給總統的行為出具法律意見，和最高法院的判決書一樣符合標準。但是問題，他們的結論是已經給定的，如尼克松當年說的：“只要是總統的所作所為，就不可能是不合法的"。為總統提供法律服務的，不只是司法部裡的年輕人，還有白宮的法律顧問。小布什執政的時候，司法部炮製出的“酷刑備忘錄"也是一個例子。那些工作人員沒有獨立性可言，他們的所謂法律意見，只是在給總統文過飾非到這裡，你可以發現，這種總統集權，也是總統規避分權制衡所導致的結果。20世紀以前，總統只是白宮內的孤家寡人，通過內閣各部進行統治，直到1939年，新政
改革大獲全勝的羅斯福總統才得到任命6位總統助手的機會，但從那以後，總統開始在白宮內集權的歷史進程。現在，每任總統都在白宮內掌控著所謂的影子內閣。這些宮內官員不需要參議院的批准，所以對總統絕對效忠，某種意義上說，他們是總統個人的“家臣"。最高法院現任大法官卡根，之前先後當過克林頓白宮的法律顧問和哈佛法學院院長，他曾發表過《總統府政府》的長篇文章，分析內閣建制被架空、總統通過白宮“沙皇"對行政各部發號施令的現狀。阿克曼在書裡憂心忡忡，他說，“白宮官員已經變成了一個權力大本營。白宮'沙皇，有時候要比內閣閣員更有權力。”本來，法律是什麼是由法官說了算的，這種對法治的想象確實構成了法律人信仰的前提，但是，當總統的法律顧問也開始強勢介入，主張對法律的解釋權時，法治的傳統就已經岌岌可危。
最後，我們看看美國政治的現狀怎麼加劇了這個危機，也就是前面我們說到的，阿克曼提出的兩種新興的正當性觀佔危機政府和民調政府。
寫這本書的時候，美國的反恐戰爭正在進行時。為了給總統擴權提供理由，危機政府論作為一種權力正當性的論證模式，成為了盛極一時的學說。法律人有一句諺語：“槍炮有言，則法律無聲。”當一個政治民族遭遇顛覆性的危機，甚至面臨生死存亡而前途未卜的時候，為了保衛共同體本身，政府可以動用超常規的權力。“憲法並不是一部自殺契約"，在這些危機時刻，共同體持續存在，政治必要是會壓倒作為一紙文件的憲法的。這種“必要之法"的論證傳統，從美國建國以來就始終存在，每當國家進入某種例外的危機狀態時，這種說法就登堂入室。最具破壞力的危機不是別的，當然是戰爭。
在美國政治傳統中，戰爭作為政府擴權的正當根據從沒退場過，甚至不只是國與國之間的戰爭，關於戰爭的喼喻更是無處不在：向貧窮宣戰、向犯罪宣戰、向毒品旦戰。“戰爭"歷來都是動員民眾、啟動變革時習以為常的修辭。
但在阿克曼看來，反恐戰爭只是徒有戰爭之名，並不是真正的戰爭，因為美國在這場戰爭裡的對手不是某個國家，而是恐怖主義組織。反恐戰爭的問題在於，它永遠不可能劃上休止符。既然這樣的戰爭會無休無止地進行下去，只要恐怖組織不被消滅，那麼戰爭就不會結束，那麼，總統的擴權也就會成為常態。
不僅如此，總統還可以在市場上僱傭職業的“媒體化妝師"和民調專家，操控、塑造、煽動並最終放大群眾的恐懼心理，
國會缺乏決斷行動的能力和專業知識，最終操縱民意。所以，數字化的民意調查裡呈現的民意，也會站在帝王總統這一邊。這就是民調政府論。
民意調查是20世紀的產物，用數字化的民調結果來模擬政府的民意基礎，顯示的是社會科學對美國人生活的全面統治。阿克曼將民調比作“一種私有化的選舉一種關於總統民主聲望的滾動式複決"。這種方法看似科學，能拿出一套精確到百分比的數字，但卻掩蓋了一個硬性事實一大多數美國人對政治的無知，令人吃驚。在接受民調時，民眾所表達的並不是深思熟慮之後的理性判斷，而是非理性的反應。阿克曼用了“抽搐"這個詞，他的意思是，在政治共同體生死存亡的關頭，總統在廣場上振臂一呼，在場群眾應者雲集，發出狂熱的呼喊。這種群情激奮狀態下的集體呼喊，在阿克曼看來，只是狂飆突進的廣場政治
憲法時刻並不是一個轉瞬即逝的時刻，它要持續十多年，因為立憲政治要求既定的憲法規範必須保持高度的穩定性。而人民出場就意味著，高級法到了必須要變的時刻，只有在基於憲法觀的對抗造成憲法危機之時，人民才能在下一次選舉中用選票給出自己在慎思後的判斷。呼喊民主論之所以危險，就在於它表達的只是某個歇斯底里時刻的激情而已。同樣，民調即便看上去多麼冷靜、理性、客觀，它以數據呈現出的結論，其實也只是政治意志在某個時點的抽搐而已。
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