英雄烈士保護法於2018年5月1日實施,該法第25條確立了檢察機關對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽,損害社會公共利益的行為提起公益訴訟的基本制度。筆者認為,在運用時應當重點把握和解決以下幾個問題:
一是檢察英烈保護公益訴訟對既有制度的借鑑。相較於民事訴訟法第55條規定的檢察民事公益訴訟,英雄烈士保護法規定的檢察英烈保護公益訴訟制度具有一定的共性,因此可以借鑑既有的一些制度設計。主要是:其一,檢察機關的訴訟身份是民事公益訴訟起訴人。檢察機關是代表社會公共利益起訴的民事公益訴訟機關,出庭人員是民事公益訴訟起訴人,不能看作是民事原告。被告是對英烈實施侵害行為的個人或者組織。其二,在程序結構上,也可採取“訴前程序+提起訴訟”的模式。民事訴訟法第55條規定的檢察民事公益訴訟,檢察機關首先公告相關國家機關和社會組織提起訴訟,只有在無相關國家機關和社會組織,或者他們不提起訴訟的情況下,檢察機關才提起訴訟。而檢察機關提起英烈保護公益訴訟,是在英雄烈士沒有近親屬或者近親屬不提起訴訟的情況下才提起,二者程序理念是相通的。因此,檢察機關英烈保護公益訴訟,也適宜採取公告的訴前程序,只是公告的對象是英烈生存的近親屬而不是別的主體。其三,可以採用一些相同的程序規則。如檢察機關提起英烈保護民事公益訴訟由分州市院管轄,中級法院審理;檢察機關提起訴訟免交訴訟費;檢察機關可以請求訴前保全等。
二是“英雄烈士”的認定。從歷史的角度看,近代以來為國家、民族、社會的利益在各種鬥爭中作出犧牲的烈士很多,但通常只有其中的一部分由於其事蹟的壯烈而為大眾熟知、感動,其形象承載了社會的價值觀和民族精神而代表了公共利益。這就是英雄烈士的精神價值,也是從公共利益的角度進行保護的原因所在。因此,對英雄烈士進行限定和認定就成為檢察機關提起公益訴訟的基本前提。而認定英雄烈士,屬於民政部門等職能部門的職責,檢察機關不能越俎代庖。這就要求檢察機關要和民政部門建立相關的機制,以適應公益訴訟工作的需要。而在訴訟中,檢察機關需要對被侵害對象屬於英雄烈士提供必要的證明材料。
三是近親屬起訴和檢察機關提起訴訟的關係。在侵害英烈的事件中,有些英烈還有生存的近親屬。此種情形下,首先是近親屬的私人利益受到了損害,他們可以通過訴訟要求侵權人承擔責任。並且,基於公益保護的擴張性,近親屬可以一併提出要求侵害人向社會公眾承擔賠禮道歉、消除影響、恢復名譽的責任。法院基於公共利益司法干預原則,也應主動判決侵害人向社會公眾承擔相應責任。如果能夠基於擴張性保護對受損害的社會公共利益進行補救的,檢察機關就不需要再提起公益訴訟。
檢察機關提起公益訴訟的情形,主要是兩種:一是侵害英烈的行為造成了公共利益損害但沒有近親屬或者近親屬不起訴,二是侵害行為造成嚴重的公共利益損害後果,需要檢察機關在提起公益訴訟中提出針對性的特定請求才能挽回。此種情形下,即使英烈的近親屬提起了訴訟,檢察機關也應當可以提起公益訴訟,二者並行不悖。這種並行方式雖然在英烈保護中未有規定,但符合檢察公益訴訟的基本價值和制度特點。
四是檢察機關的訴訟請求問題。侵害英烈的行為,通常表現為在公共場合或者利用廣播、電視、報刊、圖書、互聯網等媒介,以侮辱、誹謗或者其他方式對英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽等進行歪曲、醜化、詆譭,以達到貶損、否定英雄烈士的事蹟和精神的目的,或者將英雄烈士的姓名、肖像等用作商業宣傳以實現營利。對此,檢察機關對侵害英烈行為提起的公益訴訟,適當的訴訟請求包括停止侵權、消除影響、恢復名譽、賠禮道歉、賠償損失等。
這裡重點談一下賠償損失的請求。在近現代的公益訴訟中,通常許可賠償損失的訴訟請求,但主要針對物質性損失,且在不同領域中的表現差別很大。而侵害英烈的行為所造成的公共利益的損害,主要是社會價值觀和一般公眾的情感傷害,既不是物質損失,也不同於一般意義上的精神損害。檢察機關提出賠償損失的訴訟請求是正當和必要的,侵害英烈的行為挑戰的是社會價值觀和民族精神,主觀惡性大,影響壞,懲戒措施中應包括經濟內容。因此,檢察機關可以提出賠償損失的請求,內容上應定位於懲罰性賠償的性質,以此作為對侵權人侵害英烈損害社會公共利益的懲戒。
對於賠償金的管理,檢察機關應監督有關行政職能部門設立專門賬戶,或者設立英烈公益保護基金,並監督其使用。
五是檢察機關對其他職能部門的監督問題。英烈保護是一項綜合性工作,檢察機關除了可以直接對侵害人提起民事公益訴訟外,還可以監督其他職能部門履行職責。英雄烈士保護法規定了較為具體的相關職能部門的職責,如第26條規定:“以侮辱、誹謗或者其他方式侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽,損害社會公共利益的,依法承擔民事責任;構成違反治安管理行為的,由公安機關依法給予治安管理處罰……”第29條規定:“縣級以上人民政府有關部門及其工作人員在英雄烈士保護工作中濫用職權、翫忽職守、徇私舞弊的,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員,依法給予處分;……”檢察機關是法律監督機關,如果公安機關、政府有關部門對於侵害英烈損害社會公共利益的行為違法行使職權或者不履行職責的,檢察機關依法有權監督其糾正。甚至,如果因相關部門不履職致使社會公共利益的損害擴大的,檢察機關可以對其提起行政公益訴訟。
(作者為國家檢察官學院教授)
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