喬潤令指出：農村集體建設用地是未來用地的新領域。絕大多數的田園綜合體、特色小鎮，用地的最新的領域，也是最可發揮的領域，就是農村集體建設用地。伴隨著農村三權分置的改革，農村集體建設用地將成為旅遊用地的主流。
土地是文旅產業發展中重要的關鍵詞，國家目前的用地政策對文旅產業發展有哪些影響？日前，國家發改委城鎮中心智庫副理事長喬潤令發表了演講《文旅產業土地利用的新空間》。
土地控制數量擴張，提高土地利用率
十八大以來，從新政策的整體來看，是控制數量擴張、提高土地利用效率。從十八大開始一直到今年的人民代表大會，這個趨勢都在進行。我們看到，2013《中央城鎮化工作會議》提出“城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃”，2014年《國家新型城鎮化規劃》又明確要求“嚴格控制城市便捷無序擴張”。
另外，國家也採取了新的措施，劃定城市邊界，劃定耕地邊界，劃定生態紅線。先從北京、上海、南京、杭州、廣州、深圳等14個特大城市和大城市著手，然後擴大到600個城市。劃定了以後，十年可以微調一次。那就意味著你不能隨意的擴大城市的邊界。
再看政府機構的整合，這裡的關鍵是規劃部門的重組。規劃部門整體上從住建部門剝離出來，從組織機構上轉變職能思路。要解決什麼問題呢？要從外延擴張型的規劃轉變為存量優化型的規劃，就是說規劃本身也要發生重大的變革。
剛才講了土地的情況，包括一些政策的變化，具有標誌性的意義。什麼意義呢？擴張型的新城新區建設已經進入尾聲了，城市發展將從面積、數量的擴張轉向品質和功能的提升。
新導向鼓勵利用四荒地和集體建設用地發展旅遊業
新的導向方面，最近三年來，所有的政策是鼓勵集體建設用地、四荒地。搞什麼？搞旅遊、特色小鎮、田園綜合體。
四部委去年12月出臺了一個新的政策：盤活存量和低效建設用地，嚴控新增建設用地規模，用地面積控制在3平方公里左右。就是說你搞旅遊、搞建設，搞特色小鎮和田園綜合體要嚴格控制新增建設用地，在存量上做文章，這是個非常清晰的政策目標。
62號文件是國務院一個非常有綱領性的文件（《國務院辦公廳關於進一步促進旅遊投資和消費的若干意見》[2015]62號）。這個文件發了以後，為了落實這個文件，主管部門、國土部等，又搞了一個關於支持旅遊用地政策的意見（《關於支持旅遊業發展用地政策的意見》[2015]10號）。其中最關鍵的是優先安排新增建設用地指標，允許和支持利用農村集體土地發展旅遊業，這個政策非常的寬鬆，已經打開了大門。
另外，在中央2018年剛剛發佈的文件《關於實施鄉村振興戰略的意見》中，允許政府利用農村存量建設用地，預留部分規制建設用地指標用於休閒旅遊設施。
不同區域的土地開發重點加速分化
中國經濟，各個區域經濟在分化，人口流向在分化，土地利用也將出現重大的分化。
高價值地區的土地利用政策已經發生逆轉。所謂高價值地區，那就是大中城市周邊和東南沿海地區，這個土地價值非常高。比如說，講個簡單的例子，在溫州一畝建設用地400到500萬，這個在中西部是不可想象的。
中部地區的土地政策將聚焦農村集體建設用地。大家看中部地區，這個特別重要。中部地區土地政策將聚焦農村集體建設用地。伴隨著農村三權分置的改革，農村集體建設用地將成為旅遊用地的主流。
另外，經濟空間和城鎮人口收縮的東北、中西部一些地區不同類型的土地如何利用，建議各位認真研究這個事。那相當多的土地都是空了，“城中村”，大量的“空心城”、“空心辦事處”長期這樣嗎？不可能。
所以說，政策和市場的走向正在十字路口。所以，你要是再在那兒搞什麼房地產，什麼旅遊地產之類的，這個可能是風險非常大的。中國的人口流向發生了很大的變化。是機遇還是挑戰呢？建議不同類型的土地開發價值需要重新評估，這個可能是非常需要的。
農村集體建設用地政策的重大調整
除了剛才提到的政策外，還有一個特別大的政策，農村集體建設用地的政策。試點是從2015年開始的，從去年到今年有了實質性的重大突破。關鍵是什麼呢？最關鍵的是宅基地。因為宅基地屬於農村建設用地，農地永遠是農地，不能改變用途的。
農村宅基地實行所有權、資格權、使用權三權分置。原來的政策是這樣的，宅基地不能入市，不能賣給城裡人，不能搞經營。所以說，導致農民不能利用自己的土地分享工業化、城鎮化的好處，也造成了農民宅基地難以退出，浪費資源。但2018年中央1號文件指出：落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地使用權。
為什麼我們有那麼多宅基地，在那兒醞釀推不出來呢？體制問題。現在最大的亮點就是農民能以出租、合作等方式盤活利用空間宅基地的使用權，城市工商資本可以下鄉合作開發宅基地的使用權，這就是講的新空間，重點在這個地方。
農村宅基地是未來最大的用地空間
目前宅基地的三權分置政策正在實驗過程當中。三權分置已經定了，下一步是要解決這五個問題。
- 宅基地轉讓可否跨區域，這個村拿的地能不能跨到別的縣；
- 銀行能不能抵押貸款，現在全國有30多個試點正在進行銀行抵押貸款的試點。比如說江西有的已經做得非常不錯了；
- 防止搞房地產，但可以建租賃房，這個政策也已經有了；
- 如何轉化成產業用地，這一步正在探索；
- 如何進行市場化交易。
估計在2019年末，幾大試點成熟以後，這幾大問題就開始破解了。宅基地制度在三權分置基礎上繼續改革、使用權可以入市交易，意義重大：一是止住鄉村衰敗、增加農民收入，振興鄉村的關鍵一環；二是發展特色小鎮、田園綜合體，為鄉村旅遊提供了最大的潛在用地。
這個制度的改革，開闢了產業發展，特別是在旅遊產業，特別是鄉村振興背景下的旅遊、特色小鎮、田園綜合體。宅基地新政策及其後續融資政策的完善，為城市資本的下降開闢了道路。
農村土地如何流轉、市場化？
通過政府獲得國有建設用地。國有土地我們習慣了從政府手裡拿，但事實上，國有土地是政府先從農民手裡徵過來。大家搞房地產都知道，國有土地除了住宅用地，還有工業用地，商業、旅遊等事業發展用地、公共設施用地等，在我們國家有很多。旅遊現在已經變成一個非常引人矚目的行當，但我們國家的分類標準還在二三十年前，所以這個可能將來旅遊用地還是要重新分類一下，重新確認到底應該怎麼搞。
從村集體手中獲得的集體產權土地。這是我要給大家推薦的新空間，注意，重點是從農民手中、從村集體手中獲得土地，這意味著下一步就不一定從政府手裡了。
集體產權土地有3種，承包地、四荒地和林地、集體建設用地。這三種集體土地現有的特點有三個：
- 產權歸集體，農民只有承包權、使用權；
- 不能抵押貸款、不能向村集體經濟組織之外的人和組織流轉出讓；
- 實行用途管制，非經規劃和政府徵用，集體土地不能轉換用途。
承包地，包括基本農田、一般性農田；四荒地和林地，這塊的體量也很大。集體體建設用地也分三類，第一類叫做經營性集體建設用地，這個在整個集體建設用地當中佔比不超過10%，也不是很多，它現在可以直接入市；第二類，公共建設用地，就是學校、醫院等等，這是公共服務用地；第三類，也是最關鍵的，就是宅基地。剛開始就講，宅基地為什麼有那麼大的空間？因為農民佔了大量的宅基地，並沒有退出來，兩三億人進城，宅基地不減反增，這是下一步發展最大的土地紅利空間的所在。
農村可用的資源是土地與農村集體資產。那麼，我們看了土地以後，再大體上分一下農村目前可用的資源。因為搞鄉村振興也好，搞鄉村旅遊也好，最基礎的就是把土生土長的很多資源旅遊化、文化化。
農村有資源型資產，包括土地、山泉河流等；農村也有經營性資產，就是集體經濟，珠三角比較發達，比如有企業、旅遊公司，是集體經濟的；此外還有非經營性資產，主要是用於公共服務，如集體經濟組織出資的農村教育、文化、衛生等設施等。三類資產分佈不同，是農村集體的主要財產。
下一步改革的方向是確權
對於資源性的資產，確權以後，可以把經營權流轉給想要的人，城市資本合作也好，買賣也好，都沒問題，同時貸款抵押，一旦試點成功，可以貸款抵押；非經營性資產，確權估值後採用3P模式進行運營。這個我們搞鄉村旅遊和特色小鎮、田園綜合體的時候肯定會遇到這個問題，因為一些基礎設施，公共服務設施，誰來建，這就有非常大的問題，這個你可以用3P模式。至於經營性資產，確權後可以交易出讓合作經營。
最後的結論是，農村集體建設用地是未來用地的新領域。絕大多數的田園綜合體、特色小鎮，用地的最新的領域，也是最可發揮的領域，就是農村集體建設用地。
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